1939年阎锡山政府在哪办公-1941年阎锡山

秦汉以降，县一直是传统中国最基层的行政单位，县以下不设治，但是历代仍有一些非正式的组织，其功能或重于教，或重于刑，或重于捕盗，或重于户口，或重于课赋，或重于诘奸，或重于劝农，名称虽有异，但其目的均在于谋求社会的安定。至于乡村的其他事务，如道德教化、文化教育、灾荒救济、公益事业等，则通常由地方士绅、宗族与自发性组织协助官府办理。直至清末推动各项新政，如何将政府权力向下延伸、汲取地方资源，已成为当务之急。同一时期，清政府开始实施地方自治，将府厅州县划为自治单位，不过由于政局长期动荡不安，实际执行的范围十分有限，直至北伐成功，国民政府实施训政，积极推动地方自治，并整顿基层行政。后因客观环境受限，乃废止自治，重行保甲，政府权力乃随行政机构的扩大而向下延伸，自治也为官治所取代。

一 省

国民政府成立前，省的官制大致上沿用省长制，甚少作重大的变革。至国民政府成立，于1925年7月1日公布《省政府组织法》，改省公署为省政府，采用当时流行的委员制，并设省务会议，由各厅厅长联合组成，并举一人为主席。省主席的地位各省不一，大致上视中央有效控制的程度，可分为几类：第一类为中央无法掌控的省份，如龙云所掌控的云南、阎锡山所掌控的山西，陈济棠掌控的广东在某种程度上也可归于此类。第二类为半独立省份，如冯玉祥所掌控的华北省份，李宗仁、白崇禧所掌控的广西，以及蒋介石掌控下的两个省长——湖南的何键与山东的韩复榘。以上各省省长大致上均由军系领袖任命，再由中央追认。上述以外各省，蒋可直接任命省主席。

战前十年各省省主席的教育背景显示，其军事色彩依旧得以保持。战前十年23省的75位省主席中，共有47位曾经受过军事教育，61位在出任省主席前为军人。

省主席的军事色彩也反映出受过大学教育的人数之少。在23省的75位省主席中，只有10位曾受过大学教育。在47位曾受过军事教育的省主席中，有16位出身保定军校，10位曾就读于日本军事学校，其余21位则均出身各地的讲武堂或地方军校，无一人出身黄埔军校（河南省长刘峙曾任黄埔教官但本身毕业于保定），显示出黄埔毕业生在省政上的影响力尚十分有限。

表1-7为1927—1937年25位省主席的年龄及籍贯分布，显示出省主席为本省人的比例相对较小，只有6个省份（江苏、广西、广东、山西、四川和云南）省主席为本省人出任的比例超过半数。比较省主席及省市领导阶层的籍贯分布，只有云南、山西和湖南三省同时在以下两张表中显示出强烈的本土倾向。四川、广西和广东三省本省籍省主席的比例极高，但不幸的是这三省1936年调查时并未送缴数字。由此三省战前与中央的关系判断，其省市领导阶层出自各自省份的比例也应偏高。江苏的4位省长中有3位是本省人，但是其省市领导阶层中的本省人却仅有42％，其原因或许是1930年代的江苏为CC系所占，其领袖陈果夫在1933—1937年间任省长，该省市领导阶层的任用自然受跨省之CC系的影响。河北和江西省主席为本省人的比例较低（分别为1/5和1/3），但是省市领导阶层中本省人的比例则偏高（分别为90％和82％）。

省级领导阶层包括省主席、厅长、警务处长与秘书长，市级领导阶层包括市长、秘书长与局长。浙江、广西、广东、贵州、新疆与四川六省无资料。

整体而论，云南、山西、四川、广西、广东、湖南、江苏、河北及江西九省存在一定程度的省籍意识，九省中云南、山西、四川、广西和广东各省的省籍意识与其政治的独立地位有关，但是其余的四省——江苏、湖南、江西和河北并不存在此种半独立地位，事实上，江苏、湖南、江西三省受中央控制较强。因此，即使是在中央直接掌控的省份，省籍意识仍然持续存在，至于那些在政治上与中央保持半独立状态的省份，如贵州、山东、绥远、察哈尔与宁夏，本土意识反而较弱。一个可能的原因是这些省份本身缺乏有力的政治势力，而由邻近省份的外人进入掌控。

本省籍省主席比例最低的省份为察哈尔、宁夏、绥远、山东、河南、河北、甘肃、青海、新疆、贵州和安徽，前七个省份的情形反映出冯玉祥在华北势力的衰微以及中央势力的渗透。20世纪20年代，上述七省均为冯玉祥的地盘。当冯势微，他的一些重要干部投向中央后，被分派了一些非其本籍的省主席职位作为酬劳，至于冯玉祥所控制的其他省份，如甘肃和河南，省主席则由中央派任。

在新疆、青海和贵州，本土势力一直较弱，权力真空在传统上一直是由外来者如地方军系或中央所派人员填补，中央有时也会由于交通运输的不便而无法对这些省份施以控制。安徽也同样无法发展出本土的政治势力，掌权者通常为华北或是长江下游的地方实力派。

国民政府的省政府组织规程曾经多次修订，其中影响较大者为1931年3月23日所公布的《省政府组织法》，此项办法除了与广州国民政府时期的《省政府组织法》相同，实施党治和委员会会议外，还另作了一些新的规定，如省政府委员由国民政府任命，省政府主席从国民政府委员中指定，而不是由委员互选。并规定国民政府任命省政府委员后，各委员将履历送行政院，由行政院审查后决定某一委员兼任某厅厅长，提请国民政府任命。遇有厅长出缺，行政院从不兼厅长的委员或新任之委员中决定某委员继任厅长。组织法首次详细列举了省政府委员会和省政府主席的职权，规定下列事项应经省政府委员会议决：对于省行政事项发布省令或制定省单行条例及规程、撤销省政府所属机关发布之违背法令或逾越权限的命令与决定、关于地方行政区划之确定及变更、关于全省预决算、关于咨调省内国军、关于所属全省官吏的任免等。省主席的职权为召集省政府委员会并担任会议主席，代表省政府执行省政府委员会的决议和监督全省行政机关职务。

省政府委员的任命，从法制上应属于行政院，但是实际上则不然。北伐成功后，国民政府在名义上统一全国，但是实际上许多省份仍无法完全掌握，中央对地方用人仅能涉及极少省份的上层组织，有一大部分省份对于省政府委员的任命也办不到，而必须与各地方军系领袖磋商委员人选，得其同意，才可发布命令。当时即有学者指出：“这无异是任命各国的使节，需先经各该国政府的同意一样。”语虽稍过，但是抗战之前若干省份确实如此。

《省政府组织法》于1930年2月3日第5次修订时规定：“现任军职者，不得兼任省政府主席或委员”，（第四条第五项）但是事实上省政府委员为现任军职者甚多，例如1932年云南、四川两省政府各有委员3人为在职军人。省政府委员无一定的任期，但是习惯上最大的任期为省政府主席的任期，凡省政府主席免职，全体委员必随之免职，纵有实际连任者，也是免职之后重新任命，常见省政府一委员免除原职与重任原职同日发表。间有主席及少数委员免职而其余委员不免职者，以其稀少，可称例外。省政府委员的主要职务为参加省政府委员会的会议，包括讨论、表决及审查提案，《省政府组织法》对此极为重视，1928年4月27日第四次修正时即规定“省政府委员会集会时省政府委员不得派代表出席”（第5条第2项），乃是基于省政府委员如不出席省政府委员会会议，实为严重的失职。不过事实上省政府委员会已成为一种形式上的机关，一切权力集中于主席一人，委员会会议除联络感情外别无作用。因此，委员对于出席会议多不感兴趣，而乐于在主席的命令与指示下从事实际行政工作。故从法律的观点来看，省政府委员一职已形同虚设。

至于省政府委员会会议所讨论的议案，则可反映出省政问题的所在。以安徽为例，该省政府委员会于战前每月开会5次左右，所讨论的议案，以财政问题为最多，在1927—1934年间，约占44％；民政次之，接近20％；建设类又次之，不及15％；教育类最少，只有8.41％。在当时各级政府普遍面临经费不足的情况下，财政为省政的主要议题自然不难理解；财政业务中，又以预算、决算为最多，约占半数，财务行政问题次之。民政问题中，公安类数量最大，约占民政议案的三分之一左右，吏治问题次之，约占20％。建设业务中，建设行政所占比例偏高，约为50％，其他8项实际建设性业务（包括电政、路政、航政、水利、农林、工商、矿业、垦务）合计占另外一半的比例。教育类议案中，教育行政比例最高，约占68％，学校教育类次之，约占22％。换言之，若以议案数量作为衡量的标准，国民政府时期安徽省政的首要课题为预算、决算及财务行政，也就是经费的筹措与分配运用；建设行政及公安问题，也就是筹划建设及维护治安为省政的次要问题，教育行政、税捐、吏治问题又次之。

北洋政府时期于省下设厅，有财政、教育、实业、警察等厅，各厅均直属于中央主管部，同时受省长的监督。不过事实上，各厅直属各部只属形式，省长与各厅厅长均受地方军系领袖的统制。省长所理者，纯为民政事务，与国民政府时期的民政厅长相同，因此国民政府时期的民政、财政、教育、建设四厅均胚育于北洋政府时期。北洋时期，省长及各厅厅长均听命于地方都督或总司令，国民政府时期，各厅厅长则听命于省政府主席，仅为形式上的改变。

1936年内政部曾对192位省级领导阶层（包括省主席、厅长及公安局长和秘书长）与市级领导阶层（包括市长、秘书长及局长）进行调查，结果发现25.5％的人员曾受军事教育，而1927—1937年间省主席曾受军事教育者则高达62.7％，县长由军人担任者比例更低，1931年仅占11.8％，1932年也仅占16.1％。在192位省、市级领导阶层中，约有58.3％的人员曾受大学教育，而1927—1937年间省主席曾受大学教育者，仅占13.3％，县长曾受大学教育者1931年仅占23.9％，1932年也仅占25.1％。

以上各项统计数字显示出各级领导阶层存在颇大的差异。军人的影响力在省主席一级的影响最大，随着层级的降低而减小，大学学历在省级领导阶层间十分普遍，尤其是厅长，上过大学者甚多。我们似乎可得到一个结论——省主席一职大多由军人出任，但是他们引用一批受过大学教育的知识分子协助治理省政，并且其中大多是在国外接受了大学教育。

在年龄方面，现有1931—1932年资料显示，省、市级领导阶层的年龄大多为40—50岁，50岁以上者十分有限，县长的年龄一般较其他官员小。值得注意的是广西和江西两省的省主席，大多尚不到40岁。原因在于北伐前广西政局造就了一批年轻的军政领袖，如黄绍竑、李宗仁和白崇禧，这批人均出身保定，地方观念强，于战前始终控制广西。

在籍贯分布上，如前所述，大多数县长为本省籍，只有华北地区的一些县长例外。省市领导阶层的本土特色较淡，依照1936年内政部的调查，在申报资料的17个省份中，只有6个省份（福建、河北、湖南、江西、山西和云南）的领导阶层本地人占一半以上。

在学历分布上，在1936年内政部调查的192位省市领导阶层中，110位曾受过大学教育，65位曾出国留学。县长受过大学教育者则较少。

辛亥革命后，中央无力控制各省省政，导致各省领导阶层的任期差异颇大。表1-8显示1927—1937年间23省省主席和民政厅长的平均任期，省主席的平均任期为26个月，在安徽、察哈尔、浙江、河北、贵州和陕西等九省，省主席的平均任期则少于2年，其原因显然与外在的政治变动有关。广西和浙江有较强的地方实力派，广西平均任期的短暂系由于1928—1930年云南和中央部队进入后所产生的政局动荡，浙江虽为蒋介石极为重视的省份，不过由于国内政治形式的变化，蒋对于该省主席的人选在不同时期有不同的考虑，致使人事也不免更动频繁。在四川和云南，省主席的平均任期超过4年，显示此二省的半独立地位，广东和山东在某种程度上也是如此。

各省政府主席与民政厅长平均任期统计(1927—1937)

各省政府厅长平均的任期统计（1933年—1939年7月）

表1显示1927—1937年各省民政厅长的平均任期（民政厅长的地位仅次于省主席），下表则显示1933—1937年各省厅长的平均任期。比较二表数字可以发现，在大多数的省份，省主席的任期均相当于或是长于厅长，显示厅长系随省主席而异动。一般说来，民政厅长的任期最短，或许是由于民政厅常被视为中央与各省权力角逐的场域，例如CC系即试图派其成员至各省任民政厅长。

与北洋政府时期相比较，国民政府时期的厅长任期并不一定长，各省情况颇不一致。以湖南为例，民政厅长北洋时期15年更动19次，平均任期9个月，国民政府时期11年更动6次，平均任期1年10个月；财政厅长北洋时期15年更动24次，平均任期7月余，国民政府时期11年更动6次，平均任期1年10月；建设厅长北洋时期更动7次，平均任期1年7个月；教育厅长北洋时期更动7次，平均任期1年11个月，国民政府时期更动6次，平均任期1年9个月。至于安徽的情况则有所不同。北洋政府时期该省民、财两长及国民政府时期民、财、教三长的平均任期均不满1年，国民政府时期民、财两长的任期甚至不满10个月，如将实际到职、离职的日期列入考虑，则平均任期将会更短。不过不论北洋时期或是国民政府时期，民、财、教三长任期在半年以内者，大约均占50％，显示出人事变动的频繁。

湖南与安徽两省的差异，或许在于前者的半独立性质，人事较为安定。

围剿苏区省份与其他省份省主席与民政厅长任期比较(1927—1937)

以上有关省级领导阶层任期的统计资料显示，中央化并未给各省省政带来安定，主要是由于的派系文化和中央与地区之间的微妙关系。CC系和政学系的竞争常对围剿苏区省份省级官员的任用产生影响。重要省份的关键职位常成为各派系竞争的场域，中央与地方也常因一些重要官员的任用展开拉锯。

中央政府对任用省级人事的影响力仅限于围剿苏区的省份，因这些省份的人事权操于蒋介石所掌控的军事委员会。不过即使在这些省份，任用省、县官员仍需与各派系或地方强人做非正式的讨价还价及竞争。对省级人士的影响力甚小，国民政府对省级人事的介入主要仰赖军事委员会。在围剿苏区省份以外的地区，中央政府的权威十分有限，人事变动或完全由地方实力派所决定（如四川、云南、广东、广西），或由中央与地方军系协商（如华北各省）后决定。以西北马家所掌控的宁夏与青海为例，表面上两省的党政机构和军队编制均按中央制度组建，但是实际不仅无法插手诸马部队军官的更换，即使是有些由中央派委的党政官员，慑于诸马的权威，最后也不是屈服就是被排挤出省，诸马以偷梁换柱的方式保持省政府人事的纯粹性。1933年马鸿逵就任宁夏省（今宁夏回族自治区）主席时，除教育厅长系由中央派任外，所有的省府委员及各厅处首长均由马鸿逵提名保荐，请中央任命，而中、下级人员则借调其军中干部充任。而各厅厅长也毫无实权可言，马对于中央政府在其他各省从不旁落的司法、民政、教育、党务、税收等重要权力，均一人独揽。

综前所述，对于省县领导阶层出身及任期的研究可以看出虽然代表一种新兴的整合性力量，但是仍然无法掌控一切，它固然能在围剿苏区省份遂行一些控制，但这绝非一种安定的力量，并无证据显示和中央政府在抗战爆发前能掌控大多数省、县首长的任命。

国民政府时期各省省长及厅长的任期短暂自然不利于吏治，不过此一时期地方行政其他方面的进步弥补了任期短暂的缺陷：第一，各地的人治色彩虽仍然浓厚，但随着中央化的进展，文官人事有逐渐制度化的倾向。第二，各省省长及厅长的素质有逐渐提高的现象。省长为军人出身者虽然多，但有许多军人已有若干新式概念，与北洋政府时期的军人颇有不同，例如学者在比较闽、浙两省省政时，即曾指出：由军人陈仪于福建省所推动的各项行政改革可以看出，其思想观念之新，并不亚于浙江的朱家骅等人。至于各省厅长及领导阶层的素质则有明显的提升，许多学者专家均曾担任厅长，例如朱家骅、蒋作宾、马叙伦、陈树人曾任民政厅长，贾士毅曾任财政厅长，王世杰、任鸿隽、陈布雷、程天放、何思源、朱经农、周佛海、程其保曾任教育厅长，曾养甫、卢作孚曾任建设厅长，这些厅长中的许多人后来均在历史上扮演重要角色。

二 县

1928年4月内政部成立后，即拟定地方政制改革方案，重点在画一省、市、县制，于是先后颁布市组织法及县组织法，并通令全国于1929年4月以前改组县政府；1930年4月以前，县下设区，成立区公所；同年10月以前，各区内编制村里闾邻。同时，内政部也厘定各级地方行政人员任用标准，确定地方行政经费。1932年召开第二次全国内政会议，鉴于区、乡（镇）、闾、邻系统缺乏弹性，阻碍颇多，乃决定各省可斟酌情形予以调整，不过最多不能超过四级，最少不得少于二级，而且名称可以自定。次年3月，中央政治会议又加以修正，规定县自治组织为县及乡镇两级，市采一级制。

国民政府时期地方政制在经费与人事上的变革，则为县预算制度的建立与考试用人制度的推行。清末各省即开始推行预算制度，不过县的预算制度并未实施。北伐成功后，由于重视县政的推行，部分省份开始在各县推行新会计制度，县的预算制度于是逐渐建立。兹以1936年浙江省绍兴、鄞县、临海、寿昌、龙游、义乌、崇德七县为例，观察浙江省经费支出的情形：

1936年浙江省绍兴等七县支出总预算分配表

上表显示，1936年浙江省县政的预算是以公安保卫经费居首，而建设经费所占比例甚小，反映出当时县政重心所在。

至于考试用人制度，本为传统中国知县选拔的“正途”，袁世凯当政时曾举行县知事考试4次，人员录取后由内务部分发各省任用。其后由于军系割据，此项考试未再举行。国民政府成立后，内政部于1928年颁布《县长考试暂行条例》。1928—1929年间，江苏、浙江、安徽、江西、福建、广东、广西、湖南、湖北、云南、河北、山东、山西等省均先后举行县长考试，少则1次，多则3次，共计录取人员1300余名。考试院成立后，将内政部所颁的《县长考试暂行条例》明令废止，但是考试院并未颁发新的条例，县长考试除了在少数省区继续举行一两次外，多数省份未再举行。

依照国民政府的规定，县长的任用资格应符合《现任公务员甄别审查条例》第6条的规定，第6条原文如下：“荐任官须有左列资格之一而成绩在乙等以上者合格，丙等降等或降级，丁等者不合格。(1)对党国有勋劳，或致力革命7年以上者；(2)在教育部认可之国内外大学或高等专门学校毕业者；(3)曾在国民政府统治下任荐任官一年以上者；(4)曾在国民政府统治下各地方高等考试及格者。”各省任用县长，应由民政厅依符合上项规定人选提出2—3人，请省政府遴委，各民政厅不得自行任用。1932年7月，国民政府公布《县长任用法》，1933年6月3日国民政府又公布《修正县长任用法》，其要点如下：

1.县长非年在三十岁以上具有下列各款资格之一者不得任用：(1)依法受县长考试及格者。(2)高等考试行政人员考试及格并曾任荐任官一年以上者。(3)在依法举行县长考试以前各省考取之县长经考试复核及格并曾任荐任官一年以上者。(4)在教育部认可之国内外大学独立学院或专门学校研究法律、政治、经济、社会各学科，得有，并曾任两年以上荐任官，经甄别审查合格，成绩列甲等，得有证书者。(5)曾任简任官一年以上，经甄审合格，成绩列甲等，得有证书者。(6)曾任荐任官三年以上经甄审合格，成绩列甲等，得有证书者。(7)现任县长，曾经内政部呈荐，复经铨叙部甄审合格，成绩列甲等，得有证书者。(8)曾任最高级委任官五年以上，经甄审合格，成绩列甲等，得有证书者。2.县长试署期间一年，实授期间以三年为一任。县长之试署及实授，均由省政府咨内政部，转咨铨叙部经审查合格后，由内政部呈请行政院转呈国民政府任命之。

国民政府对于县长任用资格的规定堪称严密，不过却无法彻底执行。除了少数经由考试任用外，大多数的县长均为各省政府（省政府主席或民政厅长）遴选，向内政部“呈荐”，有些县长的资格不够，各省政府遂不将他们“呈荐”至中央，因此有许多县长并未经国民政府任命。由此可见中央政府对于县长的人选尚无法掌控。以韩复榘主政下的山东为例，据1933年1月22日公布的《山东省县长任用暂行章程》，县长的任用须具备下列资格之一：(1)中央高等考试及格，以荐任职分发本省任用，及本省考试县长，经中央复核及格，或系本省县长训练班毕业，在省府以下各机关分发实习者。合于本款资格所任用的县长称为“考试班”。(2)本军（指韩复榘的第三路军）各师、旅，或各方推荐，及本省各厅、处，曾经国民政府任命之荐任人员，与曾经出任县缺著有成绩，经本省荐举县长资格审查委员会审查合格，准以县长注册者。合于本款资格所任用的县长称为“审查班”。但有下列情形之一者不得任用为县长：(1)褫夺公权者；(2)亏空公款者；(3)曾因赃私处罚有案者；(4)吸食或其他代用品者；(5)有精神病者；(6)年力衰弱者。对于县长的任用办法，也有详细的规定：(1)遇有三等县缺出，应就“考试班”及“审查班”人员轮流任用。(2)遇有一、二等县缺出，应就二、三等缺各现任县长择优调任。(3)任用分代理、试署、署理、实授四项，代理3月，试署6月，署理1年，实授3年。初任代理，在代理期内努力工作，取得显著成绩并无过失者改为试署，余类推，其在试署、署理、实授县任期内改调他县者，仍以原职继续任用。1933年9月，山东省政府又拟定《现行县长任用办法》，依照规定，一等县县长出缺，以二等县在任最久之县长升署；二等县县长缺出，以三等县在任最久之县长升署；三等县县长缺出，由行政人员训练所县长班毕业分发实习之候差人员依次委代。

山东省对于县长的资格与任用虽然均有严密的规定，但是对于中央的人事法规，则多是阳奉阴违。韩复榘规定，凡县级以下的干部均须经过该省地方行政人员干部训练所训练才可任用，凡薪俸在三十元以上者均须经主席召见。他省人员想在山东谋一个职位，若无特殊关系几乎是不可能的事。铨叙部曾派了一些铨叙及格的县长至山东，韩则表示无缺可派，开始尚给予候差员的名义等缺候委，久则置而不问，奉派人员见无下文，只好离开另谋出路。因此，韩复榘所任用的县长仍大多不合中央的规定，如1935年10月铨叙部审查各县县长资格，山东7人中仅有1人合格。除县长外，其他各级公务人员的任用也有类似的情形。如1935年10月铨叙部审查公务员资格，山东省政府所属机关只有13个委任合格。山东的情况在全国各省中并非特例。根据20世纪30年代内政、铨叙两部的统计，各省县长系符合法定资格按规定程序任命者尚不及三分之一，大部分的县长均不具法定资格、不符合任用程序。

北洋政府时期的县知事系以科举和捐纳的传统出身为主，北伐以后的县长则绝大多数受过新式教育。据统计，1932年全国18省县长的学历，大学毕业（含考试及格）者占29.1％，专科（含学校）毕业者占38.7％，两者合计为67.8％，若与中央荐任级公务员的学历相较，县长的学历一般尚比不荐任级的公务员。1935年中央荐任级公务员的学历，受过国外高等教育者占22.8％，受过国内高等教育者占53.6％，两者合计占76.4％，显示出人才集中于中央的趋势。

清代的任官规定，外官上自督抚司道，下至州县佐杂，均需回避本籍、寄籍、祖籍、原籍距任所在500里以内者。民国以后，地方主义兴起，回避制度首先在省一级崩解。在各省自放县长的情势下，县官回避本省和距原籍500里的旧规也被打破。不过在北洋政府时期，县官大致均回避本县。国民政府成立后，省级官职无回避本籍规定，而县长的任用原则上仍要求回避本县。

清代基层地方官不能久任，学者一般认为这是造成清代地方政治不良的主要原因。自嘉庆、道光以后，基层地方官的任期越来越短，入民国以后更是每况愈下。国民政府成立后不仅未能扭转此一趋势，相反，“十年九牧”成为各省各县的普遍现象。每次省主席更调时，民政厅长也随之更换；民政厅长更调时，县长也随之更换；县长更调时，所用人员自秘书以至公役也随之进退。任期短暂严重妨碍县政的推动，令积极有为的县长难以施展，不得已而敷衍应付，下焉者则视官府如传舍，贪法腐化伴随而至。

至于县长的职责，清代名臣陈宏谋曾将知县职掌罗列近30项，不过其中最重要者，不过刑名、钱谷两项。根据晚近学者的研究，影响清代知县升调和降革的政绩因素中，除钱粮外，吏治、文教和刑名三者的重要性相当，显示出施政的重点所在。至国民政府成立后，司法独立，由县级地方法院专理。在内政部所颁定的《县长须知》中，规定县长在民政方面要接近民众，宣传政令、防治匪患、严禁烟赌、预防灾害、办理救济、改良恶习、编查户口；在财政方面，要整理田赋、整顿税收、清查官产、办理公债；在建设方面，要保护农工、筹办工厂、维持商业、兴修水利、修筑道路。此外，并要求县长在教育、卫生、司法等方面齐头并举，不可偏废。不过国民政府成立后，中央将田赋划归各省支配，因此善于征税的县长较易引起各省当局的垂青。由于清查田亩与征收田赋紧密相连，故清查田亩也成为战前一些省份考核县长的重点。此外，调查户口、协力围剿苏区则是战前长江中游数省县政的又一重点，反映出政府力量试图加强对基层社会的控制与渗透。

县长所主管的业务如此庞杂，人力却十分有限。在清代，县衙门的正式官吏虽少，但非正式的幕僚、吏役每县多至百余人甚至数百人。至20世纪30年代，一般县政府正式公务员少则10人，多则20—30人，另有政务、警察、勤杂人员，人数多寡不等。预算方面，每月行政经费1000有余，仅够支付职员薪水，对于各项业务，只能敷衍塞责。一位先后任过7县县长的政界人士即曾表示，在他所经历过的每一个县府内，“都有看到三本糊涂账”，意即土地、户口、财政的数字都是“糊涂账”，他虽想理清，但是却无能为力。战前江苏省政府民政厅长余井塘在视察省内各县县政后，对一般的县长有以下的观察：“一是等事干的县长较多，找事干的县长较少；二是说得多的县长较多，做得多的县长较少；三是在城里做县长的较多，在乡下做县长的较少；四是能领导县府职员去干的县长较多，能领导全县民众去干的县长较少；五是大呼困难的县长较多，不唤困难的县长较少。这是许多县长所犯的通病，这种毛病，由于不肯干的原因尚少，由于不会干的原因实多。”另一方面，县长的权小、责任重、任期短，且无保障，加上薪水尚不及中央机关的科长，各种应酬和开销又比科长多，自然无法吸引到第一流的人才；相对的，人才集中于中央的情形则日趋严重。

国民政府1928年9月颁布《县组织法》，1929年6月重颁《县组织法》取代前法。依此法，县政府下设公安、财政、建设、教育4局，于必要时得增设卫生、土地、社会、粮食管理等局。各局设局长1人，由县长就考试合格人员中遴选，呈请省政府核准委任。县政府设秘书1人，并依事务的繁简设置1科或2科。各科置科长1人、科员2人或4人，其设科多寡及科员额数由省政府定，并报内政部备案。上项秘书、科长由县长呈请民政厅委任，科员由县长委任，并报民政厅备案。县政府得雇用事务员及雇员，并得设置警察，其名额由民政厅核定。1932年以后，国民政府因水灾、日本侵华等原因，地方经费支绌，乃精简人事，各县裁局改科。裁局改科后，县与省各厅的行文均以县政府名义对省政府进行，省各厅与县对口部内（如省教育厅对县教育科）不再直接指挥监督，因此裁局改科提高了县长的地位

国民政府时期，如同北洋时代，一般县政府的行政人员，如秘书、科长、局长，大多随着县长进退，只有“书房”人员得以留任，战前一位学者对此曾有以下生动的描述：

过去一般县政府的佐治人员，如秘书、科长或局长甚至于主任、科员，大都是随着县长进退。不管前任的秘书、科长如何，总是照例要更动一番，一若非此就不足以办事；而旧任的秘书、科长或局长每届交替之时，亦总随着旧任县长自动告退，大有“君子见机而作，不俟终日”的态度，好像是对于长官表示其忠诚。至于主任、科员呢，可分为两部分来说：关于会计、庶务及收发一部分的职员，到了县长更替的时候，也多照例去职，因为新任（前任亦复如此）一定带来若干人来代替他们的。故无论谁，一发表县长，总先注意这个人事问题，得要打算一番，新旧相仍，迄未稍改。关于管理卷宗、撰拟文件一部分的职员，大概多可以稳妥地蝉联下去，因为这些事，实有非新手一时所能理得清、办得了的。况且县长履新伊始，人地两皆生疏，似乎亦应借重于他们，权作“识途老马”，此即所谓书房。

县政府行政人员的人数不一，因为各县有大小、贫富的不同，事务有繁简的区别。有些省政府部有一种标准，规定第一等县多少人、第二等县多少人，等等，以为各县用人的限制。“裁局改科”后，冗员散职也大为减少，大县的行政人员不过100左右，小县甚至只有10余人。一般的印象为中央及省政府机关的冗员较多，应当裁汰，而县政府的人员较少，应予增加。事实上，除了冗员问题，人员配置是否妥当也应重视。例如1928年广东全省86县，各县内的警察区数目差距极大，兹举例如下：

广东各县警力分布（1928年）

上表显示，各县警察区的数目差距极大，竟至1∶80，以维持治安的实力论，也几乎1∶14，显示愈贫困与边远的县份，维持治安的力量愈薄，而当地居民生命财产的保障也愈差。

至于县政府行政人员的素质，一般而言，远不如中央与省政府的行政人员，因此地方行政的效率也较低。以山东昌乐县为例，1934年昌乐县政府职员共46人，依籍贯分，山东31人（其中昌乐17人），外省15人；依出身分，大专学校毕业4人，中等学校毕业27人（其中习师范者10人，习农业、警察、军事者各3人，习法政者1人，普通中学毕业者7人），小学毕业2人，训练班毕业4人，随营学校毕业1人，行伍4人，不详4人。

县政府行政人员的俸给待遇一般以县缺等级为支配的标准。若以全国各县平均计算，战前每月经费一等县约2000元，二等县约1600元，三等县约1300元。县长月薪有仅支200元者，最多也不过400元，而且人数甚少。至于科员、办事员以及书记等，则更少。根据战前学者的观察，此种仅依县缺优劣等级规定俸给的多寡，在财政上立论，以其可由县长私自任意支配总期造报计算，务使收支平衡，几近包办，已非慎重使用公款之道，同时县行政人员俸给多寡不均，往往又不能与其职务的繁简难易相称，也不甚公平。此外，县长因无确实保障、任期短暂，故多存五日京兆之心，既不能详查县务，也无法熟悉民情，因此隔膜之处均得就教“书房”，积习既深，县政实权即落入他们之手，加以一般县长甚少与民众有直接关系，书吏即多利用此一空隙，勾结土豪劣绅，向平民敲剥。据监察院的一项统计，自1931年4月至1933年7月，共有弹劾案242件，其中中央政府、省政府、军事机关及司法机关的舞弊案共有105件，县政府的舞弊案则有137件，显示出县政府官吏舞弊之多，竟超过其他各级政府机关的总和。

三 乡镇

战前各地的乡、镇长多为地主和豪绅。据1933年江苏无锡六个区的调查，在235个正、副乡、镇长中，大、小地主有184人，占78.1％；富农有32人，占13.6％；中农18人，占8.1％。乡、镇长每户平均拥有土地63.1亩，这对于地狭人稠、每户平均田产不到5亩的江南来说，已是一个巨大的数字。正、副乡镇长中，有不少人兼充商人、兼管公产和经营高利贷。另据1935年对江、浙、鲁、豫、陕、滇、粤、闽、鄂、桂、赣11省71乡的81位正、副乡长（71名乡长及10名副乡长）与35名村长的调查，情况也颇类似

八省七十一乡乡政人员出身背景调查(1935)

上表显示，乡长及村长仍以受私塾教育者所占比例最大，从年龄分布上看，乡长及村长年龄以30岁以上者居多，尤其是45岁以上者占40.6％。就其先前所从事的工作及父辈职业来论，也以商人子弟和商人为多，而且在任职前，绝大多数曾在地方各种机构或组织中任过职，具有一定影响力，真正以种田为业者甚少，更有不少乡长曾经从事诵经、堪舆或放债、贩烟土等职业。在乡政人员产生的方式上，依《县各级组织纲要》规定，乡镇长系由乡镇民代表选举，不过事实上乡长由政府委任者高达67％以上，村长则为51.4％。显示乡长和村长以上级政府直接委任为主，且以在地方上有一定资历、资产和社会背景的权势人员担任。

不过在“新县制”推行之前，乡镇长的权力尚有限，因此作恶者尚非普遍。加以乡、镇长不仅无报酬，甚至连乡镇公所的笔墨纸张、茶水等费用也需乡镇长私人补贴。乡、镇长业务繁杂，如全心投入，势必影响本身的生计，因此很少有人参选，即使被选上，也有许多人不愿就职，甚至有借口外出经商无力兼顾乡务为由辞职者。

四 保甲

保甲制度为传统中国的基层政治组织，办法为十户为甲，甲设甲长，十甲为保，保有保长，功能在于户政与保防合一。此制清末民初一度废止，1930年浙江省在民政厅厅长朱家骅的策划下得以恢复，并将保卫团建立于保甲制度的基础上，颇具成效。国民政府乃于次年令湘、鄂、豫、皖、赣、闽、浙诸省一律兴办保甲制度，组织民众，成立县保卫团。1934年，因地方警卫重要，通令全国各省先办保甲，再办地方自治，并纳保甲制度于地方自治组织中，于是邻闾组织遂为保甲制度所取代，而县、市地方自治措施，如参议会的设立，乡、镇、邻、闾长的选举，均延后办理。保甲长的产生方式，依《县各级组织纲要》规定，保甲长分由保民大会、户长会议选举，但是实际上均由乡镇甚至县政府直接任命或圈委。一些省份并行联保办公处办法，即乡镇编组在五保以上者，设保长联合办公处，由保长互推一人为主任（简称联保主任或保联主任），报县加委，为义务职，其地位几乎与乡、镇长相同。联保办公处性质与乡、镇公所不同，但是相当于乡、镇公所，代行乡、镇公所的职能，其内部人事也与乡、镇公所差不多。

保甲制度实施后，各地大多仅具形式，而未曾落实。例如保甲的两大要素——清查户口和联保连坐在实施过程中即甚少认真执行。虽然如此，各省在推行保甲的过程中，逐渐将保甲变为地方基层的行政组织，抗战爆发后，凡是征兵、征工、征粮、征税，无不赖此渠道。

有关战前保长教育程度的统计资料极少，目前所见比较完整者，为1934年安徽省各县的保长统计。是年该省保长教育程度以小学毕业者（含同等学力）者居多，占56.6％，其次为中学毕业者（含同等学力），占25.2％，文盲占18.2％。与其他省份作比较，安徽省保长的教育程度或许尚为佳者。如1933年行政院农村复兴委员会在河南农村所做调查显示，保长多数未受正式教育，仅粗通文字而已。又如湖北省政府于1936年呈交内政部的保甲统计报告中，抱怨保甲长的资格原本不高，近年乡村的优秀分子多集中于都市，较为公正的绅士则不愿担任，因此一般保甲长的综合素质每况愈下。由于受教育程度不高，有些保长甚至需要雇请“师爷”撰写报告、填表。

至于保长的经济地位，一般来说以中、小地主和富农居多，但也间或由穷人担任。1933年，行政院农复会在河南农村曾调查过21个保长，其中田产在30—40亩者有8人，50亩以上者有9人，不到10亩者有4人，认为保长多数是殷实的富农。

何以教育程度和社会地位高的人不愿当保长？原因主要有以下几项：

第一，工作繁重但酬劳少。国家的一切政令，大多是要经过县府透过保甲这一层，才传达到人民身上。凡举办理户口异动、征兵、征工、征粮、派款、借物、募债等，均为保长经常性的工作。保长的工作既如此繁重，却是义务职，每个月只有1—2元的办公津贴，因此有的保甲自嘲，“管、教、养、卫四件事，食、衣、住、行一元钱”。此种待遇迫使保甲长从所辖民众身上榨取钱财作为报酬。所以当时也有谚语反讽保长“管、教、养、卫一件办不好，食、衣、住、行四样都满足”。因此社会大众认为，除非别有企图，一般人多不愿意担任保长。

第二，保长的社会地位低微。民国以前，一般社会大众常将“乡约、保正、差”比为“蚊虫、跳蚤、虱”，至国民政府时期，民众心理上仍以看乡约、保正的态度对待保甲长。在战乱时期，保甲长遭过境军队鞭笞、凌砾呵叱乃是司空见惯的事。

至于甲长，虽然常被人们与保长相提并论，但是实际上是个没有多大职权的角色，因此滥用权力的现象也不多见，在许多地方，甲长由各户轮流担任，其职责不过是为保长跑腿而已。