湖北省委财经办陈宽宏、湖北省委财经办陈宽宏主任

按户连片耕种模式好

华中科技大学中国乡村治理研究中心主任贺雪峰

湖北沙洋县推行的按户连片耕种模式写入2016年中央一号文件：“依法推进土地经营权有序流转，鼓励和引导农户自愿互换承包地块实现连片耕种。”沙洋县按户连片耕种模式成为了沙洋经验，沙洋经验的核心在于回应当前形势下农户的生产需要，具有普遍意义，值得全国推广。

在当前农村土地经营者与承包者普遍发生分离、分田到户以来农户承包土地十分细碎的情况下，承包经营权物权化以及当前正在进行的农地确权，就可能让细碎分散农地更加无法整合以便利生产。正是在中央强制要求土地确权的政策背景下，沙洋县为回应农民强烈生产诉求而推进了农村土地按户连片耕种模式。

沙洋县按户连片是将当前农户分散而细碎的承包地集中为一片，以便于耕种。土地集体连片，基础设施建设提高了农业生产的便利程度，加上管理的方便，同样面积耕地，农户生产投入要降低1/4，农业投入时间要减少1/3。

为了规避政策风险，沙洋县推广按户连片耕种模式尤其强调尊重农民意愿，不动承包权而调整经营权，尤其防止打乱重分的情况。在实践中，沙洋县主要有三种按户连片模式，第一种是“各户承包权不变，农户间协商交换经营权”，占全部按户连片的80%多；第二种是“农户间协商交换承包经营权”，约占10%；第三种是“土地重分”，所占比重不是很大。

除沙洋县以外，一直以来，全国各地尤其是南方稻作区不断出现地方政府因应农民强烈诉求而推进农户耕地连片以解决农地产权细碎化问题的实践。沙洋县借土地确权

从实际出发借鉴沙洋经验

农业部副部长陈晓华

很高兴来参加这次研讨座谈会，我觉得活动组织得很有意义，听了荆门和沙洋的介绍，很有感触，听了专家和有关部门的点评，也很有启发。结合这次研讨会的主题，我主要谈两点看法。

第一，怎么来看待沙洋的创新。家庭承包极大调动了亿万农民的积极性，推动了农村社会生产力的发展。这项制度是成功的、有效的，也很有生命力，要坚定不移地继续实行。但同时随着社会的变化、经济的发展，承包制度也需要完善，当前议论比较多的主要是两个问题，一是人地矛盾怎么解决。承包几十年了，实行的是生不增、死不减，有些地方就会出现有的家庭承包地多，有的家庭承包地少，这是一个现实问题。第二方面就是土地的细碎化，土地的细碎化增加了劳动和生产成本，影响到土地的整治和规模经营的发展。如果说前一个问题是涉及到公平的问题，后一个问题就涉及到效率的问题。两个问题的性质和解决的条件是不一样的。沙洋的做法定位在按户连片耕种，我觉得是比较准确的。它所要解决的主要是针对土地细碎化，主要是解决耕种不方便的问题，主要是要提高劳动生产率，降低生产成本。这个做法不是调整土地，也不是调整承包关系，这一点要明确。它不是要打乱重分，改变承包方和发包方权益的问题，也不是要解决谁家地多、谁家地少的问题。把这个问题的本质搞清楚，才能准确地定位，才能够把握好。

从实践来看效果是比较好的，主要体现在三方面。一是为破解农地细碎化的问题提供了有效方法。土地细碎化的问题一直困扰着我们，如果这个问题不解决，就会影响规模经

继续探索连片耕种当好农村改革先行兵

湖北省沙洋县委书记揭建平

参加本次会议，有以下收获与启发：一是坚定了信心。各位领导和专家以及新闻界的朋友们对按户连片耕种的“沙洋创新”给予了充分肯定，坚定了我们探索和完善提升按户连片耕种机制的信心。二是解开了疑惑。会议对按户连片耕种这项改革社会原因、制度变迁等方面的分析，为我们解开了碰触政策、法律边界的疑惑。三是明晰了思路，让我们看到了按户连片耕种更加美好的前景。四是增添了动力。

我们将充分用好本次会议的成果，主要从以下方面努力：

一是认真消化吸收与会人员的发言，用以指导今后的工作。二是加快完善按户连片耕种，积极稳妥推进按户连片确权，力争连片确权率达到80%以上。三是整县推进一二三产业融合发展，继续大力培育和引进新型经营主体，促进土地向新型经营主体集中，加快推进适度规模经营。大力发展高效益、新品种、新技术、新模式农业，在全县重点推广稻虾连作、稻鳖虾等稻田综合种养模式，力争面积达到50万亩以上。依托洪森集团等龙头企业，加快发展生态农产品精深加工业，提高农产品附加值。依托沙洋县连片70万亩的油菜花海、江汉运河，加快发展生态观光旅游农业，提高农业效益和农民收入。

总之，我们将以本次座谈会为新的起点，加快完善农村土地按户连片耕种，进一步优化农村生产关系，大力解放和发展农村生产力，为中国美丽乡村建设、现代农业发展进行更多更有效的探索。

自我加压的创新意识

湖北省农业厅副厅长涂胜华

“沙洋创新”自从推开以后，在湖北省内甚至在全国范围内引起了很大反响，到荆门沙洋来参观学习的全国各地专业人员、基层干部络绎不绝，这充分说明了“沙洋模式”得到了社会各界的认可。我认为“沙洋模式”有三个方面值得总结：

一是“沙洋模式”的核心。“沙洋模式”的核心，我们农业厅自始自终是在跟踪的，我们界定为“三稳定、一调整、两集中”。所谓“三稳定”，一个就是家庭承包的体制要稳定，这是党的政策根本；第二是农户承包的面积稳定；第三是农户承包的期限要稳定。“一调整”主要是地块上的调整，互相换地，地块进行调整。“两集中”就是连片的土地向单一的农户集中连片，土地向新型经营主体和大户来集中。围绕“三稳定、一调整、两集中”，沙洋的干部群众做出了探索，取得了成功，值得学习。

第二个方面，“沙洋模式”推广的意义。主要有四个方面：一是他们有自我加压的创新意识。土地确权是规定动作，按户连片耕作是他们的自选动作，可以不做，但是做了并且做得很成功，这是没有自我加压、敢于担当的创新意识做不到的，我们的农村改革正是缺乏这种意识，我们要学习推广。二是立足制度政策的一种政策意识，这个很关键，我们要改革，不能突破底线，我们的底线是家庭承包联产责任制，农民的土地，不能违背他们的意愿进行大调田，更不能来一个全部打乱重发，要有政策意识，在政策法律框架之内进行。三是为群众着想的群众意识。“沙洋模式”考虑到群众的意愿，推广这个模式，方便群众，大大降低耕种成本，群众是欢迎

五个坚持是沙洋探索的真经

湖北省委财经办（省委农办）副主任陈宽宏

荆门市沙洋探索是湖北省“三农”改革领域的一个亮点，这一创新顺应了广大农民的心愿，顺应了农业生产的规律，顺应了农村土地经营制度不断完善的内在要求，有利于提高土地利用率，有利于促进土地确权改革，有利于提升基层治理能力和公共服务水平，从源头上化解土地承包经营中的矛盾和问题，符合当前“三农”的实际，符合农业发展的方向，符合中央一号文件的精神。

“沙洋模式”的形成及其强大生命力，我们认为关键是五个坚持，这是沙洋探索的真经，也是面上推广的遵循。

一是坚持农村土地基本制度不动摇。按户集中连片种植基本的内涵应该是强化土地的集体所有权，稳定农民的土地承包权，优化和流转农民土地的经营权，有效地实现农民的财产权，这是三权分置改革的实践形式和发展适度规模经营的有效途径。

二是坚持稳定优先的原则。农民和土地的关系问题是农村乃至中国政治经济社会的基础性关系，维护农民与土地关系的稳定，事关全局和长远。因此，在推进按户连片耕种的改革中，农民利益至上的立场要稳，政策措施和方法步骤要稳。

三是坚持农民当家作主。以村民自治民主协商为前提，尊重农民的意愿，不搞行政命令、强行推进。

四是因地制宜确定连片集中的路径。根据县情乡情村情和地势地貌选择适宜的形式，不能一刀切，因势利导把握推进进度，不能一阵风。

五是坚持体制改革与基本建设并举。通过高标准农田建设等提升地力，缩小地块

深化农村土地改革激发农村发展活力

湖北省荆门市委书记别必雄

近年来，荆门市顺应民意，因势利导，着力推进土地按户连片耕种，极大地激发了农村发展活力。“按户”，就是严格保护农户的土地承包权，以农户为单位调整耕种土地位置；“连片”，就是通过村组内部经营权流转、承包权互换和承包地重分等形式，使每户耕种土地连成一片、最多不超过两片且“不插花”，最大限度实现家庭规模经营；“耕种”，就是不改变农地性质，守住耕地红线。“连片耕种”写入2016年中央一号文件。

一、时代的呼唤

家庭联产承包责任制的实行，极大地调动了农民种田积极性，促进了农业农村发展。但以距离远近、土质肥瘦、水源好坏平均搭配的方式，使农户承包地呈现出“分散化、碎片化”的状态。从生产力和生产关系的视角来看，“分散化、碎片化”的土地经营方式阻碍了农村生产力的发展。从市场经济的视角来看，“分散化、碎片化”的土地经营方式难以实现与市场的有效对接。从制度变迁的视角来看，“分散化、碎片化”的土地经营方式倒逼农村土地制度改革。从乡村治理的视角来看，“分散化、碎片化”的土地经营方式已成为影响农村稳定的一大因素。

二、创新的实践

按户连片耕种源于基层群众的自发实践。土地二轮延包前后，荆门市沙洋县三坪村等地群众主动并田、连片，逐步实现按户连片耕种。2014年，沙洋县推广三坪村经验，选择鄂冢、童沙、马新三村开展试点，2015年全县整体推开。2016年，荆门市全面推广这一做法。

（一）坚持依法依规，明确基本

宣传“三农”典型树立改革样板

农民日报社党委副书记、副总编辑陈江凡

2015年中秋国庆期间，本报湖北记者站记者放弃休假到沙洋县采访六天，随后在《农民日报》10月19日、20日头版头条发表湖北土地确权“沙洋模式”调研《逼出来的“按户连片耕种”》《连片耕种释放经营活力》，引起强烈反响。多位省部级领导先后15次批示湖北土地确权“沙洋模式”，农业部派专题调研组赴沙洋调查，连片耕种写进了2016年中央一号文件，全国各地纷纷到沙洋学习。

对沙洋经验，农民日报给予了持续关注。今年春节期间，本报记者到沙洋县拾回桥镇老山村和村民许明才一起过除夕，新春走基层，倾听村民的欢声笑语。今年两会期间，本报记者以《按户连片耕种激发农村活力》为主题，专访了全国人大代表、湖北荆门市委书记别必雄。8月中旬，本报湖北记者站和湖北省委改革办组成联合调研组，深入沙洋调研采访，撰写了《连片耕种的“沙洋创新”》调查报告，在本报头版头条刊出。

为什么农民日报要用这么多的篇幅和规格来研究、报道“沙洋模式”呢？

首先是沙洋县的改革经验，既严守中央政策，又顺应了人民群众急切呼唤，给人民群众看得见、摸得着的获得感。随着一系列强农惠农政策的实施，土地利益越来越大，农民对土地更加看重，对确权权益期望值越来越高。沙洋县抓住新一轮农村土地确权登记颁证机遇，坚持把农户意愿放在首位，整县推进按户连片耕种，既公平调整了农民的土地承包经营权，连片后方便了新型主体经营流转，又提高了单个农户分散土地的经营效率，使农民种地不用东奔西跑，加快

深化农村改革需要“创新+实干”

全国政协委员、海外版原总编辑张德修

荆门市沙洋县关于土地确权、按户连片耕种的做法，确实具有创新借鉴意义。我着重谈谈两个方面的认识：

第一点，它是在稳定农户承包权基础上，对农户承包地块进行整理合并，进一步放活土地经营权，也进一步解放了农业生产力，是持续深化农村土地承包经营制度改革的创新之举。

大家知道，农村改革的关键问题是土地制度。30多年农村改革的最重要成果，在于确立了以“家庭承包制”为核心的农村经营制度，重构新型农业经营体系。从理论上讲，“家庭承包制”是对生产关系做出了重大调整，以更好适应生产力的发展要求。这个调整，引发农业生产方式的变革，极大地调动了农民的积极性，促进了农业生产力的发展，而且显示了持久的生命力。

那么在现阶段，农业生产和农村经济的持续增长，农村社会变迁与城乡一体化步伐加快。随着农业劳动者的组成成分发生变化，农业机械化与科学技术水平的全面提升，农村大量新型经营主体的出现，以及农业社会化服务体系的完善，凸显生产力系统的“结构不对称”问题。而生产力系统结构的对称程度，决定生产力的发展速度。

换句话说，农业生产力的组成要素中，变化了的劳动者、劳动工具，共同作用于以土地为主的劳动对象时，所遭遇的瓶颈制约日趋严重。农户承包土地细碎化、分散化，是农业生产力系统的“结构不对称”的主因。当前加快农业生产的结构性调整，不能简单理解为种植结构或产业结构，理所当然包括对农业生产力系统结构的调整，

“沙洋模式

”是农村经营制度的重要完善

中国农业经济学会会长尹成杰

从一定意义上说，“沙洋模式”是我国农村经营制度的重要完善和创新。“沙洋模式”的实质是承包权稳定不变、承包地合理互换、经营权有序流转、财产权有效实现。在土地确权过程中通过农民自愿互换等方式实现承包地流转连片，让“小块”变“大块”，提高农业规模化水平，促进现代农业发展。

“沙洋模式”的实行，给农业经营带来一些重大的变化。这些变化：一是把以往经营主体各自分别分散的经营转变为合作、联合、连片的耕种；二是把承包权、经营权一体化转变为承包权与经营权合理分置，体现农村土地承包经营权“三权分置”；三是把承包关系稳定不变转变为承包关系稳定不变与承包地块自愿交换流转统一起来；四是把以户确认土地承包权转变为确权带连片，深化承包地确权工作。

正是因为上述四个转变，使得农村土地承包经营制度和经营体制进一步完善与创新。因此，在土地确权过程中，实现集中连片种植的“沙洋模式”意义重大。特别是将随着农村改革的不断深化、现代农业建设的不断推进，它的意义和作用将逐步显现。

第一，“沙洋模式”体现了农村经营主体经营理念的重大变化。这种理念的转变体现了绿色、共享、合作的发展理念，是现代农业经营主体经营理念上的一个跃升。这也是“沙洋模式”产生的一个重要认识和思想基础。

第二，“沙洋模式”是农村基本经营制度的重要完善。“沙洋模式”在如何处理“分”与“统”的关系上取得新的进展。实行农村基

“沙洋创新

”为国土管理提供借鉴

国土资源部中国土地勘测规划院地政研究中心主任、研究员唐健

沙洋的做法就是在现行法律法规的框架下，在中央要求农地确权颁证的条件下结合自己的特点摸索出来的一个做法。我讲三点意见：

第一点，“沙洋模式”是在现行法律法规的框架下，没有突破现行法律法规的框架下做的一种有益探索。因为承包法就要求承包权长久、永久地不变，在面临着这种农业规模经营、农田细碎化、农业效率低的背景下，沙洋按照我们现行法律法规的要求做了自己的一个探索。现在各地、各方面的改革探索也比较多，从国土的角度来讲，有很多的改革探索、有很多的做法是需要突破现行法律法规约束的，是需要中央授权才能进行的改革。沙洋的一些做法，我觉得可以值得推广借鉴之处，是其他地方都可以学，因为没有突破现行法律法规的做法，是在地方政府的领导和广大农民自己探索条件下走出来的一条适合当地发展的路子。

第二点，国土资源管理部门在推进“沙洋模式”中的一些作用。第一是投入的资金规模是可观的。第二，通过土地整治，通过高标准连片农田建设，对推进“沙洋模式”和推进按户连片耕种发挥了非常大的作用，因为国家大量的投入，把分散的地集中起来，提高了它的质量，把基础设施修到田户里面去。这其中一方面是整治工程推进了按户连片耕种模式，另外一方面，按户连片耕种的模式也对土地整治工程有一个反向的优势，农民对农田基础设施的后期管护就加大了投入力度。

第三点，一二三产业融合的问题。我们按户连片耕种已

供给侧结构性改革的有益探索

国务院发展研究中心党组成员、办公厅主任余斌

“沙洋创新”的本质是通过结构性改革来解决当前农业生产经营当中所面临的突出问题。所谓供给侧结构性改革，实际上讲的是通过改革的办法来解决农业、工业、服务业发展所面临的结构性障碍，所以我认为“沙洋创新”实际上是供给侧结构性改革的有益探索。

从整体来讲，中国农业发展面临以下三个方面大的挑战。

2013年开始，中国主要农产品价格开始高于国际市场价格。长期以来，我们通过不断提高农产品收购价格来调动农民的生产积极性，提高农民收入，缩小城乡居民之间的收入差距。而现在这个方法已经很难再实施，因为中国是一个人口大国，我们很难像日本一样，把农产品市场封闭起来，与国际市场隔离。这是第一个挑战。

2012年开始，15-59岁以上劳动年龄人口总量开始逐年下降，劳动年龄人口总量逐渐下降的后果就是民工荒、招工难和劳动力成本的大幅度上涨。应对劳动力成本大幅度上涨，工业企业采取的方法是“机器换”，即提高设备的自动化水平，减少工人，降低劳动力成本。这也说明农业主要依靠投入劳动力来生产农产品的方式已经难以为继。劳动力成本大幅上涨以后，如果仍然靠投入劳动力来生产农产品，一定会带来农产品生产成本的大幅上涨，进一步推高我国农产品价格。这是第二个挑战。

第三个挑战是当经济减速之后，中央和地方政府的财力都会受到影响。今年1-8月份中央财政收入按可比口径计算，仅增长1.5%。在中央财政收入增长大幅度减缓以后，仍然主要依靠中央不断加大

“沙洋做法

”的重要意义在于基础性和长远性

中国农业大学校长柯炳生

听了对沙洋按户连片耕种做法的介绍，我讲两点感受，再讲两点建议。

第一，“沙洋做法”十分重要。中国的农村改革主要有两大政策，一是土地政策，二是市场政策。土地政策总体来看，30多年来总体稳定，没有太大变化。尤其是三权分置的制度安排，很好地解决了总体方向性问题。但是在具体操作层面，仍然有很多技术性和细节性问题需要解决，例如解决土地地块的细碎化问题。在农业现代化的过程中，各国都遇到类似的问题。沙洋做法的意义在于基础性和长远性，这种基础性和长远性，对于未来我国农业现代化的整体发展意义非常大。

土地的细碎化，是我国绝大部分地区的普遍情况。未来我国农业的发展，不改变这样一种地块极为细碎分散的情况，是很难谈得上任何现代化的。因为现代化必然要求机械化。现在农业的劳动力成本越来越高，七八年间差不多翻了一番；另外，减轻农民体力劳动强度，也是全面小康社会的要求，所以一定要机械化。现代科学技术的运用等，也需要一定的规模化。另外，不解决地块细碎化问题，也不利于土地流转，而土地流转也是为了适应规模化、现代化的需求。因此，解决土地地块高度分散细碎的情况，是大田作物实现农业现代化的基础性工作。基础性工作不解决，现代化就难以推进。沙洋的做法在我国的很多地方，具有普遍性的推广价值。

第二，政府的因势利导十分重要。第一是因势。因势有两个势，一是地势，在平原的地势地型条件下，更利于推行；二是人势，农民

9月19日，由农民日报社主办的土地确权连片耕种湖北荆门“沙洋创新”座谈会在北京举行，对“沙洋创新”的实践经验进行总结提炼。与会专家一致认为，沙洋县的探索和做法具有承包权稳定不变，承包地合理互换，经营权有序流转，财产权有效实现等特点，是对农村经营体制的重要完善，农村经营制度的一次重大创新，也是农业供给侧结构性改革的一次成功实践，对当前农村综合性改革的深化和现代农业的建设发挥着重要推动作用，具有典型引导意义。今天，本报摘要刊登与会领导专家的精彩讲话发言，供读者学习借鉴。 ——编者

文字由本报记者文字由本报记者何红卫何红卫李海涛李海涛整理整理 图片由本报记者图片由本报记者戴军戴军摄摄