财经5号文(财政部5号文)

摘要

事件

近日，财政部印发了《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号）（下文简称23号文）。

点评

23号文的下发，一方面是对监管体系的进一步完善，另一方面则是又一记警钟，对规范地方政府债务融资的态度依旧严格，杜绝违规行为，以更好的严控风险。

23号文主要是从国有金融企业（其他金融企业参照执行）的角度，从国有金融企业本身和项目运作两个方面同时下手，从源头上切断违法违规的行为，最终达到债务风险降低的目的，同时规范了整改与监督要求。

从财金23号文对政府信用类业务的影响来看，虽然2014年的43号文就强调剥离融资平台的政府信用，但是由于财政担保、回购等违规方式的存在，平台的政府信用的完全剥离仍有待时日；因而财金23号文再度着重要求，国有金融企业参与地方建设融资，一方面，后需更加注重审慎评估融资主体和项目自身的还款能力和还款来源；一方面，则同时需避免地方政府信用支持的信息出现。

1、事件

2、点评

2.1、财金23号文的意义

在2014年预算法修订和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）实施以来，各级地方政府都开始加快债务融资的规范化，在财政金融风险的化解方面取得了一定的效果。但是到目前为此，仍然存在变相举债的违法违规行为，一部分是因为地方党政领导贪图政绩、部门项目审批责任不落实到位，还有一部分是因为金融企业放松风险管控、推动地方债务规模膨胀。随着国家严监管政策的不断推进，地方政府债务风险的防范再次得到高度重视，23号文应运而生。

以习近平同志为核心的党中央高度重视地方政府债务风险防控工作。中央政治局会议、全国金融工作会议、国务院常务会议均对防范化解地方政府债务风险做出专门部署。党的十九大提出，特别是要坚决打好防范化解重大风险等攻坚战。为进一步督促金融企业加强风险管控和财务管理，严格执行国有金融资本管理制度，进一步防控地方政府债务风险。

23号文的下发，一方面是对监管体系的进一步完善，另一方面则又是一记警钟，对规范地方政府债务融资的态度依旧严格，杜绝违规行为，以更好的严控风险。23号文主要是从国有金融企业（其他金融企业参照执行）的角度，从国有金融企业本身和项目运作两个方面同时下手，从源头上切断违法违规的行为，最终达到债务风险降低的目的，同时规范了整改与监督要求。

2.2、财金23号文的关注点

2.2.1、规范资本金来源

23号文规定国有金融企业向参与地方建设的国有企业（含地方政府融资平台公司）或PPP项目提供融资，应按照“穿透原则”加强资本金审查。不但要确保融资主体的资本金来源合法合规，而且融资项目资本金也要满足规定的比例要求。强调存在“名股实债”、股东借款、借贷资金等债务性资金、违规出资或出资不实的问题的，国有金融企业不得向其融资。

2.2.2、还款能力以自有经营性现金流覆盖本息为评估原则

国有金融企业参与地方建设融资，应按照市场化原则审慎评估融资主体的还款能力和还款来源，以其自有经营性现金流能够覆盖应还债务本息为衡量标准。杜绝新增政府二类、三类债务，即以任何方式提供担保、承诺回购投资本金、保本保收益等兜底安排，或以其他方式违规承担偿债责任。

2.2.3、中介业务不得披露政府信用支持内容

国有金融企业为地方政府融资平台公司等地方国有企业在境内外发行债券提供中介服务时，应认真核实发债企业收入来源中涉及财政资金安排的合规性和真实性。在债券募集说明书等文件中，不得明示或者暗示存在政府信用支持的信息，严禁与政府信用挂钩的误导性宣传，并应在相关发债说明书中强调地方政府的有限责任。

2.2.4、配合存量项目整改

23号文规定已经存在地方政府违法违规举债担保、变相举债等问题的存量项目，依法依规开展整改。在配合整改的同时，国有金融企业保持持续的贷款支持，不得盲目抽贷、压贷和停贷，防范存量债务资金链断裂风险。

2017年50号文直接指向地方政府融资担保，要求各级政府全面改正地方政府不规范的融资担保行为，将地方政府的隐性担保转化为市场化操作的显性担保。随后92号文提出了对存量PPP项目进行整改的进一步要求。这些文件都旨在防范地方政府债务风险。23号文则是在此基础上，提出配合整改过程中的贷款持续支持问题，明确提出防范形成“处置风险的风险”。存量债务整改本就是一个长期的工作，一方面整改要求地方政府对金融企业的配合，另一方面也要金融企业在配合整改的过程中，避免因缺失担保而贸然抽资的行为。

2.2.5、监督检查采取及时措施

2017年以来，财政部联合多部委已经开展了多轮封堵和清理地方政府违法违规举债担保联合行动，在这样的力度下，未来将会有更多的查处问责情况公开。23号文规定对财政部公开通报涉及地方政府违法违规举债担保行为的地方国有企业，国有金融企业应暂停或审慎提供融资和融资中介服务，这也就意味着如果相关主体顶风作案，涉嫌违法违规举债担保行为，未来进行再融资时将面临极大的压力。

2.3、财金23号文对政府信用类业务的影响

虽然2014年的43号文就强调剥离融资平台的政府信用，但是由于财政担保、回购等违规方式的存在，平台的政府信用的完全剥离仍有待时日；因而财金23号文再度着重要求，国有金融企业参与地方建设融资，一方面，后需更加注重审慎评估融资主体和项目自身的还款能力和还款来源；一方面，则同时需避免地方政府信用支持的信息出现。

本文源自EBS固收研究

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