唐大鹏 东北财经大学、东北财经大学唐延明

标题：“十四五”时期政府部门内部控制建设研究

作者：杨真真 唐大鹏

单位：东北财经大学会计学院、东北财经大学会计学院中国内部控制研究中心

刊期：《财政科学》2021年第10期

“十四五”时期，我国进入了新发展阶段，更加需要深化政府部门内部控制工作，发挥其在增强国家治理能力、完善国家治理体系中的重要作用，因此，深入探索政府部门内部控制建设的精髓和借助数字技术等新手段的完善之策成为当下有效推进内部控制工作的一个亟待探讨的问题。本文从理论和实践的维度阐述了政府部门内部控制建设范围主要包括目标、原则、岗位、标准、流程、表单、信息化、监督和其他等层面。在此基础上，本文提出以国家法律法规和政策的要求为基础，通过管理制度化、制度流程化、流程标准化、标准表单化、表单信息化和信息智能化的方法，建设形成全方位、多层次、立体化的平台化、信息化内部控制体系，以提高管理效率，降低管理风险。

关键词：政府部门 内部控制建设 数字化应用

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自党的十八届四中全会提出在权力集中的政府部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用的决策部署以来，强化政府部门内部控制成为贯彻落实党中央国务院决策部署的重要保障，也成为全面深化从严治党，强化权力运行制约和监督的必然要求。“十四五”时期，我国进入了新发展阶段，更加需要深化政府部门内部控制工作，发挥其在增强国家治理能力、完善国家治理体系中的重要作用，因此，深入探索政府部门内部控制建设的精髓和借助数字技术等新手段的完善之策成为当下有效推进内部控制工作的一个亟待探讨的问题。本文从政府部门内部控制建设范围、要求、方法和数字化应用四个方面思考与探索提升路径，以寻求内部控制建设的突破和创新。

政府部门内部控制建设范围

在明确政府部门内部控制建设范围之前，对管理与内部控制的概念进行区分是必要的。管理是指在特定的环境下，管理者通过计划、组织、领导、控制等职能，整合组织的各项经济资源，实现组织既定目标的活动过程。相比之下，内部控制则是为了实现控制目标，防范化解经济活动相关风险，组织治理层、管理层及全体员工制定制度、实施措施、执行程序的活动，其中，制定制度主要对应制度文本，实施措施主要对应岗位职责清单，执行程序主要对应工作流程表单。可见，内部控制是管理的一个环节，可以用来应对企业部门和政府部门等各个层面的风险，在防范低效和降低风险方面发挥重要作用。

按照主体划分，内部控制主要分为政府财政管理内部控制、政府部门内部控制和企业内部控制。其中，政府部门内部控制涵盖了政府组成部门内部控制、部门行政单位内部控制、部门事业单位内部控制，部门内部及单位内部的职责分工、内部决策、分级经办、工作流程、审批表单、信息平台等是内部控制建设的重点。由于组织特性不同，政府部门内部控制在具体建设范围上不同于企业内部控制（吴益兵和廖义刚，2021）。政府部门内部控制主要涉及作为行业主管部门的资源分配职能、部门中行政机关的资源使用职责、部门所属事业单位的资源使用职责相关控制标准。现阶段，政府部门内部控制主要针对与提升公共服务效率和效果相关的经济活动，比如政府采购，但是也拓展到权力运行（唐大鹏和常语萱，2018），即国家重大事务的管理活动和诸如文化、教育、卫生等公共事务的管理活动（刘永泽和况玉书，2015）。并且，随着我国政府部门内部控制的不断成熟，未来我国政府的所有活动都可能纳入内部控制系统之内（刘永泽和唐大鹏，2013），以建立全方位的内部控制制度，进而实现国家治理能力质的提升。陈文川和余应敏（2016）也提到，政府内部控制应具有查错防弊监控、改进管理效率、推进国家治理的三重递进职能。据此，我国政府部门内部控制建设应当以全方位、多层次、立体化为原则，关注政府多种重要的业务活动，试图实现管理制度化、制度流程化、流程标准化、标准表单化、表单信息化和信息智能化。在管理的逻辑方面，内部控制具体内容可以结合业务的事前、事中和事后环节，划分为九大层面：目标层面、原则层面、岗位层面、标准层面、流程层面、表单层面、信息化层面、监督层面和其他层面。其中，目标、原则及岗位职责主要针对业务开展之前，标准、流程和表单主要针对业务执行过程，信息化和监督则主要针对保障业务执行的效率效果（唐大鹏等，2020）。

政府部门内部控制建设要求

传统“人盯人”的模式是内部控制低效或无效的重要原因。严格遵循法律法规和政策等对政府部门内部控制建设的要求是做好内部控制建设的基础。对法律法规和政策的分解是政策传导机制有效实施的重要步骤（唐大鹏等，2020），即将党和国家、各级政府法律法规和政策进行逐条解析，并将其形成规则嵌入到内部控制具体工作中。

一般而言，在政府部门内部控制建设过程中，需要重点关注或了解的经济活动及其他活动的上位法律法规和政策要求如图1所示。按照从宏观到微观、从原则到操作可以分为：党的方针和政策（如党的十九大报告）、国家法律制度（如《预算法》）、政府行政法规（如《重大行政决策条例》）、政府规划和政策（如《政府工作报告》）、政府部门规章（如《政府采购信息发布管理办法》）、部门规范性文件（如《行政事业单位内部控制规范》）等。“十四五”时期，需要密切关注的政府部门风险防控理念、政府部门内部控制建设的政策来源如下：

在政府部门风险防控理念层面，2019年1月，习近平总书记就防范化解政治、意识形态、经济、科技、社会、外部环境、党的建设等领域重大风险提出了“既要有防范风险的先手，也要有应对和化解风险挑战的高招”的明确要求，也就是既要加强风险防控，谋划采取科学的方案加以应对，也要做好化解风险的制度建设。

在政府部门内部控制建设的政策来源层面，党的十八届四中全会提出，对权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。党的十九届四中全会再次明确，要“完善权力配置和运行制约机制”“坚持权责法定，健全分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗制度，明晰权力边界，规范工作流程，强化权力制约”“坚持权责统一，盯紧权力运行各个环节，完善发现问题、纠正偏差、精准问责有效机制，压减权力设租寻租空间”“深化标本兼治，推动审批监管、执法司法、工程建设、资源开发、金融信贷、公共资源交易、公共财政支出等重点领域监督机制改革和制度建设”。2021年8月，财政部通报了2020年开展审计问题内部控制审核及内部控制考评情况，审议通过了《2021年财政内控工作计划》，加强了财政部部属单位内部控制建设工作，强调了要强化内部控制理念，坚持问题导向、目标导向、结果导向，让内部控制真正成为防止出错的“规”和“矩”，发现问题的“显微镜”和“放大镜”，整改问题的“鞭”和“尺”。这种部门——行政机关——所属事业单位的政府部门“集团化内部控制”建设模式为其他政府部门做出了很好的示范。

综合而言，政府部门是国家法律法规和各项政策的实施主体，因此，“十四五”时期其内部控制建设的基本要求就是在政府部门风险防控理念的指导下，通过制定制度、实施措施和执行程序，防范和化解各类风险，确保部门的经济社会等活动符合国家法律法规和政策的要求，从而规范权力运行、防治腐败、提高公共服务的效率和效果。因此，将法律法规、政策与内部控制的内部管理制度、岗位职责制度、业务权限制度、业务工作流程、表格单据模板、业务信息平台建设、内外监督制度等结合起来，可以更加有效地提高政府部门履行职能和依法行政的能力，为增强国家治理能力、实现国家治理体系的现代化奠定基础。

全文刊于《财政科学》2021年第10期，欢迎订阅！

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