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三省六部制在唐中期以后逐渐解体，各种使职大量设置，并不断完善，取代了三省六部的职能。对于工部而言，唐中期以后，其职能也在不断发生变化，原负责各种工程营建事务，在唐中后期所负责事务日益稀少。当时兵部、户部、工部等已成了闲散机构，虽官员官品、部门员额设置不变，但工部官员所负责具体事务已经稀少。

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在唐中期已经形成的职简事稀基础上，到了北宋，工部已成了闲置机构，唐代的职事官此时已成了职官系统的一个官阶。工部设判工部事一人负责工部残存事务，工部四司亦各设判司事一人，二府三司体制下的三司取代了其职能。

具体而言，原唐代工部所负责工程营造事务主要由三司修造案所取代；屯田司事务亦由三司管理，在地方上，具体负责人员是路一级长官及州一级长官；工部在河防、疏浚河道等方面的职能则被河渠司，以及废河渠司后所设的都水监取代。

一、判工部尚书事

对于工部而言，工部尚书、工部侍郎、四司郎官均成了寄禄之阶，工部只设“判部事一人，以两制以上充”。对于其所辖工部、屯田、虞部、水部四司，也各设“判司事一人，以无职事朝官充”。这样形成了工部设与不设主判官的两种声音。那么，在北宋前期，工部是设判官，还是以别官兼领呢？查阅史料发现元丰改制前存在判工部的情况，然仅见两名判工部的官员：

第一例为范镇。在嘉祐五年(1060)，范镇所带官衔为：朝散大夫、尚书礼部郎中、知制诰、充集贤殿修撰、纠察在京刑狱、兼权判尚书工部，充宗正封修玉牒官、骑都尉、高平县开国男、食邑三百户、赐紫金鱼袋。范镇判工部时为知制诰，符合判工部所需的“以两制以上充”的条件，只不过判工部是范镇的兼职官。

第二例为赵良规。赵良规曾迁“尚书工部侍郎、判本部”。李之亮先生将赵良规判尚书工部的时间断在熙宁二年()，据李裕民先生考证，赵良规生卒年为(约999-1066)，即其在熙宁二年时已经去世，按其生卒年推断，其以工部侍郎判工部时应在宋仁宗朝，判工部是赵良规的正式差遣，与判工部是范镇的兼职官不同。

所见两名判工部者均在宋仁宗朝，且其中一例判工部还是兼官，似虽有以两制以上判工部的规定，但因工部无事可管，大多时候并不设判工部事。六部之中判刑部、判吏部是根据资序叙迁升任，而判工部则是在职位出现空缺后申中书门下，由中书门下直接任命某官。

工部四司均由判都省者兼领，四司不再单独设判司事。至元丰五年，工部职能恢复，工部及下辖四司皆设相应的官员，不再设判尚书工部及判司事。

二、宋政府对营造事务的管理

在唐代，三省六部制正常运行之时，由工部经营天下营造之政务，主要是城池修浚、土木工程缮葺、工匠程式，由其制定相关的规章制度。而在北宋前期，三司几乎囊括了原唐代户部、工部、刑部、殿中省、鸿胪寺、司农寺、光禄寺、少府监、将作监、军器监、都水监等十几个部门的相关职掌。三司修造案掌土木工匠之政，掌京师修造。具体而言，修造案“掌京城工作及陶瓦八作、排岸作坊、诸库簿帐，勾校诸州营垒、官廨、桥梁、竹木、簰筏”。

营造所需物料的准备、营造期限、以及物料、工匠的调拨等，由修造机构上奏三司，由三司决定。可见，营造事务归三司管辖。

上面是制度规定，下面从具体事例中看三司对营造事务的管理。修缮京城周围的军营时，所需物料由三司负责准备，具体修建由八作司实施。由三司派人检查军营破损情况，并进行修葺。此类由三司负责管理营房修建的史料颇多，不一一列举。可见，在京城进行营造时，需要上报三司，由三司决定是否进行修造，并对所需物资、人力进行调配。

不过修造案并没能够延续到元丰改制，其在熙宁四年(1071年)被撤销，同时恢复将作监职权，以取代修造案职责。原因主要是三司过于庞大，很多机构逐渐不能适应需要，宋政府在对三司体制进行改造的过程中将其撤销。

此则材料说明：一、在熙宁四年十一月，设立将作监之后，将作监取代修造案负责修造事务，且只负责京城的修造事务；二、将作监有了办公官署，地点在嘉庆院；三、将作监并没有设置正式职官如监、少监、主簿等，而是以他官判监事。

元丰改制前，虽然京城营造事务归三司修造案、将作监先后管理，但参与营造事务的却不仅仅只有三司人员，宦官在营造事务中，特别是在京城宫殿、庙宇的修建过程中发挥着重要作用。修建皇城时，以铁骑都尉与宦官监督工程的实施，说明皇帝对宦官的信任，也说明从宋初，宦官就参与了营造事务，此类由宦官监督工程实施的事例颇多。

修造案隶属于三司之一的户部，可在一些修造事务中出现了盐铁、度支官员，却独不见户部官员。修建军营时，由三司的盐铁、度支官员、宦官负责军营修造，同时，因为是军营的修建，所以宋又命高级武官共同监修。

三、屯田司事务的转移——以屯田为中心的考察

在北宋前期，屯田司仅设“判司事一人，以无职事朝官充。凡屯田之法令隶三司，本司无所掌”。尚书工部屯田司不再负责屯田事务，屯田法令归由三司管辖，在屯田事务的具体管理中，路一级的长官，转运使、提举常平司、提点刑狱以及州府一级长官发挥了重要作用。

学界关于宋代屯田的研究成果较多，关注点主要集中在屯田的数量、来源、营田与屯田的关系、屯田的原因与作用等几个方面，对北宋前期屯田的管理机构鲜有提及。下面对北宋前期，在屯田司闲置的情况下，屯田的管理机构、管理人员作一下考察。

(一)地方长官主管地方屯田事务

北宋与南宋时在地方上均置屯田，如前代，宋代设置屯田的目的主要是为军队提供粮饷，尤其是为边界地区的军队提供粮饷，因在古代，运输条件不便，不仅要考虑人力、畜力问题，还要考虑运输道路等问题，从后方运输粮草到前线，消耗极大，且困难重重，在边界地区由士兵或招募百姓垦田则能够在一定程度克服上述不利因素。

下面摘录几则材料，以见北宋前期路级长官转运使在地方屯田事务中发挥的作用：

宝元二年(1039)九月，“诏河北转运使兼都大制置营田屯田事”。都大制置营田屯田事为制置营田屯田事的上一级长官，制置营田屯田事一般由州府长官兼任。庆历四年(1044)，欧阳修为河东路转运使，“开营田以赡边储”，诸如此类以转运使募民垦田、置营田者，在北宋前期甚多，可见路级长官转运使在地方的屯田、营田事务中发挥着非常大的作用，屯田、营田之事不仅由其规划，甚至由其亲自率领百姓或士兵进行开垦。

州府级长官在地方屯田中亦发挥着重要作用，在施行屯田的州府，州府一级长官兼任制置本州屯田事，负责地方屯田事务。

从中可知，景德二年之前，在河北路，只有雄州知州兼屯田使，其余诸州军皆以他官兼任屯田使，因河北屯田具有军事防御的职能，而河北诸州长官与其他地方州级长官相比，身上也多了一层军事色彩，故宋真宗诏河北沿边诸州军长官均兼屯田使或制置本州屯田事。

在宋神宗时期，在河北路、定州路逐渐形成了以知州兼任制置屯田使，通判兼任屯田判官，安抚使兼任制置屯田使、都大制置屯田使的局面。安抚使主要是主持地方上军事事务的官员，以其兼任制置屯田使主要是为军事服务，宋仁宗时期以转运使兼任都大制置屯田使的局面在宋神宗时期发生了变化，宋政府罢转运使兼任都大制置屯田使，而专任安抚使兼都大制置屯田使。

可见，元丰改制前，地方上经营屯田时，有两个层级的负责机构，一是以路级的转运使任都大制置屯田使或屯田使，二是以州军级知州、通判任制置屯田使、屯田使或判官。两个层级的官员在地方屯田事务中发挥着重要作用，而居于中央的三司主要对地方屯田发布法令。同时，为了加强对屯田的管理，宋朝皇帝不时派遣宦官到地方监督屯田的经营，甚至让宦官兼任制置屯田使一职。

(二)河北路屯田司考

北宋时，宋政府先于河北路置屯田，利用当地的塘泊种植水稻，一方面为当地驻军提供粮草，另一方面利用塘泊阻止契丹骑兵南下。

宋政府在河北路设有屯田司，此屯田司跟工部四司之一的屯田司并非同一机构。对于河北路与辽交界处的塘泊和堤道修筑，安抚副使贾宗上奏令屯田司严格遵守。

在元丰元年，宋政府设置提举定州路水利司，令屯田官员考察屯田塘泊水势走向，屯田司还负有测量塘泺水位的责任，并将测量的数值每季度向朝廷汇报一次。此屯田司是设置于河北路专门负责屯田的机构，其隶属于河北路，归河北路转运使领导。在河北路屯田司的职官设置上，设屯田使，而非工部屯田司的屯田郎中、员外郎。

在河北路进行屯田时设有屯田使、屯田判官，不仅设专门负责屯田的屯田司和屯田使，还派宦官协同管理，另设屯田判官共同管理屯田。在元丰改制前，只见到河北路设有屯田司，其他路级行政区则未见设有屯田司。

四、河防、农田水利的管理机构

三省六部体制下，工部下属水部司掌河流、水渠、桥梁、漕运方面的法令，以及与水利工程有关的规划、河道疏浚等。在北宋前期，水部司设，然水部司已成闲置机构，由三司负责与水利相关的各项法令，三司所辖诸案对水部司的职能进行分割，发运案负责汴河、广济、蔡河的漕运以及桥梁修葺之事。

皇祐三年(1051)五月，在三司建议之下设立河渠司，隶三司。设立之初，河渠司“专提举黄汴等河堤功料事”，职能主要是负责河渠的堤岸安全以及河防所需功料等具体事宜，后职权范围逐渐扩大。不过河渠司设置不足8年，嘉祐三年(1058)十一月二十二日即被撤销，同一日设置都水监，职能被都水监所取代。因疏浚黄河故道为朝廷大事，故派遣户部官员与都水监官员一同巡视，此为都水监对于河道的监管巡查之责。

北宋前期先后出现的河渠司、都水监属于中央层级的管理机构，在对水利事务的具体管理上，地方政府扮演了重要角色，如路一级的转运司、提刑司、提举常平司等官员，不论是河防、河道的开凿、疏浚，还是地方上的农田水利建设，他们都参与其中。州县兴建农田水利时，要向监司提出，然后由监司派人到地方上进行查看，确定是否兴建以及如何兴建。

关于提点刑狱参与河渠的管理，提点刑狱司作为宪司，主要负责处理地方上的刑狱案件，结果宋令其兼提举河渠公事。转运司除了对与农田水利相关水利事务进行管理外，也参与到河防之事中。