对口援藏制度的历史演变(对口援藏制度的历史演变过程)

作者：王禹澔

一、什么是新型对口帮扶？

“新型对口帮扶”属于横向转移支付的一种类型。目前，区域发展不平衡是我国的基本国情，东部强省份区位与资源禀赋优势明显，资金、人才、技术和产业等生产要素高度集中，经济发展差距逐渐拉开了与中西部地区之间的差距。为加强资源跨区域流动、促进区域均衡发展，中央在改革开放初期提出对口帮扶的政策框架，成为具有中国特色的横向转移支付机制。对口帮扶由中央政府主导，经济发达地区政府给予欠发达地区的财政资金、产业协作、项目建设、劳务协作等方面的支持，实现受帮扶地区的可持续发展。

二、对口帮扶政策经历哪些演变？

政策实施40余年，对口帮扶合作领域更加广泛，可持续性及深入程度不断提高。自1979年52号文提出对口支援政策至今，对口帮扶政策先后历经五个阶段：无偿救助阶段(1979-1984)、输血到造血过渡阶段(1984-1996)、东西扶贫协作的初级阶段(1996-2008)、东西协作深化阶段(2008-2021)及东西协作巩固阶段(2021年至今)。经历过五个阶段的政策演变，当前深化合作阶段政策强调结对省份保持互惠互利的协作关系，提倡双方基于各自比较优势在产业发展、项目建设、劳务就业等层面开展深层次的合作，提升受帮扶地区的内生发展动力。

三、结对省市发生了哪些变化？

当前政策构建了一对一的省际间长期固定结对帮扶关系，城市帮扶在省际间结对帮扶框架下统筹安排。1979年中央首次提出“对口帮扶”政策。1984年确立了对口帮扶框架的雏形，东部的北京、天津、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东分别与内蒙古、甘肃、青海、云南、宁夏、四川(含重庆)、陕西、新疆、广西结对，大连、青岛、宁波、深圳4个计划单列市帮扶贵州。1996年首次提出“西部大开发”并提出加强东西部地区互助合作及对口援疆、援藏机制。北京、天津、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东等9个东部经济较发达省份与内蒙古、广西、海南、四川(含重庆)、贵州、云南、陕西、甘肃、青海、宁夏等10个西部经济欠发达省份及吉林延边州、湖北恩施州和湖南湘西州等3个中东部省份的少数民族自治州开展扶贫协作，沈阳、大连、杭州、宁波、厦门、济南、青岛、广州、深圳9个副省级城市分别帮扶贵州贵阳、六盘水、黔东南、黔西南、遵义、铜仁、安顺、黔南和毕节等9个市州。除沈阳、大连外，杭州、宁波、厦门、济南、青岛5个城市还分别对湖北恩施州、吉林延边州、甘肃临夏州、湖南湘西州和四川凉山州实行“对口帮扶”政策。广州除帮扶贵州黔南州外，还分别帮扶四川甘孜州和云南昭通市。深圳除帮扶贵州毕节市外，还分别帮扶四川阿坝州和云南怒江州。2008年对贵州的帮扶力度进一步提高，由原来的9个副省级城市“对口帮扶”调整为北京、天津、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东9个东部省市利用省际对口“一对一”分别帮扶贵州省内的贵阳、黔东南、六盘水、遵义、铜仁、黔西南、毕节、安顺、黔南9个市州。2016年东西部扶贫协作结对关系得到进一步扩充，取消“城际帮扶”机制，所有东部省份直接参与帮扶中西部发展较为落后的市州。2021年出台的《关于坚持和完善东西部协作机制的意见》沿用至今，一对多、多对一的结对关系调整优化为一对一的省际间长期固定结对帮扶关系，城市帮扶在调整后的省际结对帮扶框架下开展。具体来看，浙江、福建分别对四川、宁夏实施“一对一”帮扶，天津、江苏、山东和广东实行“一对多”帮扶（天津帮扶甘肃（不含定西、临夏和陇南）和湖北恩施州，江苏帮扶陕西和青海，山东帮扶重庆和甘肃定西、陇南、临夏三个市州，广东帮扶广西和贵州），北京、上海除分别帮扶云南省的8个地级市和8个自治州外，还分别帮扶一整个内蒙古和湖南湘西州。

四、当前对口帮扶机制有哪些实施路径？

对口帮扶主要围绕财政资金支持、产业协作与项目建设、人力资源帮扶三个方面展开，提高受帮扶地区造血能力的意图较为明显。财政资金支持的形式通常是省（市）级财政安排的专项用于协作项目的资金，重点支持产业协作、消费帮扶、劳务协作等项目，同时协作资金不能用于弥补预算支出缺口和偿还债务、弥补企业亏损等方面。一些省份协作资金的拨付采取了层层下达的方式，将协作资金统一拨付至受帮扶方省级国库，经由市、县级财政部门向下拨付至项目实施单位；部分省份则直接安排财政资金拨付至受帮扶方。北京、上海、广东和浙江经济体量大，拨付给结对省份的财政资金规模较高，近三年京滇、沪滇协作资金规模累计分别高达131亿元和124亿元(加起来255亿元)，平均每年保持在35-40亿元左右。今年北京、上海援滇项目资金已到位56.13亿元，其中97%已拨付至各州县。鲁渝、苏青和闽宁协作资金规模最小，每年均不超过10亿元，今年苏青、鲁渝协作资金尚未下达。

产业协作通常以引导落地企业、打造受帮扶地区特色产业、推动产业融合与共建产业园区的形式展开。京滇、沪滇双方分别共建京滇昆明新城、沪滇临港昆明科技园，引进北京、上海等高科技企业重点发展先进制造、生物医药等高附加值产业，实现产业梯度转移。完全成熟运营后园区企业税收贡献将达2.5亿元，对当地财政收入形成有益补充。

人力资源帮扶是对口帮扶机制的重要组成部分，表现形式包括提供帮扶方派遣技术人员进行指导、领导干部互相挂职交流、开展劳动力定向输出和培养劳动力就业技能等方面。以京滇-沪滇协作为例，云南今年将安排300余名干部分别赴北京和上海挂职、2000余名技术人才分别赴北京和上海交流学习、转移到北京和上海的农村劳动力超过7000人、转移到北京和上海的脱贫劳动力超过4000人。

五、风险提示

信息整理不充分；财政收支压力较大。

一、三问对口帮扶机制

1、什么是横向转移支付及跨省对口帮扶？

区域发展不平衡是我国的基本国情，东部强省份区位与资源禀赋优势明显，资金、人才、技术和产业等生产要素高度集中，经济发展差距逐渐拉开了与中西部地区之间的差距。为加强资源跨区域流动、促进区域均衡发展，中央在改革开放初期提出对口帮扶的政策框架，成为具有中国特色的横向转移支付机制。对口帮扶由中央政府主导，经济发达地区政府给予欠发达地区的财政资金、产业协作、项目建设、劳务协作等方面的支持，实现受帮扶地区的可持续发展。

2、跨省对口帮扶政策经历哪些演变？

政策实施40余年，对口帮扶合作领域更加广泛，可持续性及深入程度不断提高。对口帮扶政策历经五个阶段，在第一、第二阶段，经济发达地区向落后地区无偿输送援助资金和物资，使得落后地区养成了“等资金、等项目”的思想。1984年发布的《关于帮助贫困地区尽快改善面貌的通知》纠正了单纯救济观点，提出发展商品经济，此后出台的一系列政策旨在通过技术、资金和人才交流提升落后地区内生发展动力，帮扶政策完成了从输血到造血的转变。1994年起东西协作正式提出并实施，但协作领域不广，发达省份较难从协作关系中获得收益。为解决这一问题，2001年发布的24号文中强调扩大协作规模，协作双方应互惠互利，自此东西协作水平不断深化，协作省份能够基于各自比较优势在产业发展、项目建设、劳务就业等层面开展深层次的合作。

3、结对省市发生了哪些变化？

对口帮扶政策最早可追溯至1979年。1979年7月，中央批示了著名学者乌兰夫在全国边防工作会议上的报告，确定国家要“组织内地省市对口支援边境地区和少数民族地区”，由此开启了全国范围内的对口帮扶实践。同年中央确立了扶内蒙古、天津帮扶甘肃、河北（后新增辽宁和广东）帮扶贵州、山东（后新增福建）帮扶青海、江苏帮扶新疆和广西、扶宁夏和云南、浙江帮扶四川、全国帮扶西藏的框架。

1984年发布的《关于组织经济较发达地区与经济欠发达地区开展扶贫协作的报告》仍确定扶内蒙古，天津帮扶甘肃，扶云南，浙江帮扶四川。此外，辽宁、广东的帮扶对象由贵州分别改为青海、广西，江苏的帮扶对象由广西和新疆改为宁夏，福建、山东的帮扶对象由青海分别改为陕西、新疆。

1996年发布的《东西部对口支援与对口帮扶总体方案》提出加强东西部地区互助合作，首次提出“西部大开发”政策。9个东部经济较发达省份、4个省会城市和5个计划单列地级市（共9个副省级城市）与11个西部经济欠发达省份开展扶贫协作，同时9个东部发达省市同时重点加强对新疆、西藏的支援。也对1979年和1984年确立的省级帮扶框架做出了调整。其中：北京在帮扶内蒙古特别是东部盟市的基础上，增加了海南和云南的昆明、玉溪、保山、丽江、东川(已撤销)5个地市为帮扶对象。天津在帮扶甘肃的基础上，增加了广西的百色、河池2个地市为帮扶对象。江苏的帮扶对象由宁夏改为陕西，并增加了广西的桂林、柳州2个地市为帮扶对象。山东的帮扶对象由新疆改为四川的万县、黔江和涪陵3个地区（后合并为整个重庆市）。上海在帮扶云南的过程中去除了昆明、玉溪、保山、丽江和东川(已撤销)5个地区。浙江、辽宁分别继续帮扶四川、青海。福建开始帮扶宁夏。广东在帮扶广西除百色、河池、桂林、柳州以外地市的同时还帮扶内蒙古西部部分盟市。河北取消东部经济权限，不再承担帮扶任务。贵州改为与大连、宁波、厦门、青岛、深圳5个地级市和沈阳、杭州、济南、广州4个省会城市共9个副省级城市开展帮扶协作。此外，杭州、宁波、厦门、济南、青岛5个城市还分别对湖北恩施州、吉林延边州、甘肃临夏州、湖南湘西州和四川凉山州实行“对口帮扶”政策。广州除帮扶贵州黔南州外，还分别帮扶四川甘孜州和云南昭通市。深圳除帮扶贵州毕节市外，还分别帮扶四川阿坝州和云南怒江州。这使得吉林延边州、湖北恩施州和湖南湘西州也被纳入了“西部大开发”的成员地区。

2008年，贵州贫困程度日益加深，其帮扶和支援力度进一步提高，中央决定由“对口帮扶”转为“对口支援”，首次提出“对口援黔”政策，并由原来的9个副省级城市调整为东部9个发达省市对口帮扶贵州的9个市州。《国务院办公厅关于开展对口支援贵州工作的指导意见》指出，贵州的主要矛盾表现为贫穷与落后，以及日益尖锐的民族和人才问题，要开展对口支援贵州工作促进贵州经济持续健康发展并加强民族团结。具体来看，北京市接替(辽宁省)沈阳市支援贵阳市，天津市接替(浙江省)杭州市支援黔东南苗族侗族自治州，上海市接替(福建省)厦门市支援遵义市，江苏省接替(山东省)济南市支援铜仁地区(市)，福建省接替(广东省)深圳市支援毕节地区(市)。而六盘水市、安顺市、黔西南布依族苗族自治州和黔南布依族苗族自治州的结对支援对象已分别由大连、青岛、宁波、广州4个副省级城市扩展为4个副省级城市所在的辽宁、山东、浙江、广东4省。

同样在2008年，几乎与“全国对口援黔”同时，国务院办公厅印发《东西部对口支援与扶贫协作总体方案》，要求北京、天津、上海、辽宁、江苏、浙江、福建、山东、广东等东部9个发达省市与杭州、宁波、福州、厦门、济南、青岛、广州、深圳8个副省级城市展开东西部对口支援与帮扶协作。其中：北京继续帮扶海南，并同时帮扶内蒙古的呼和浩特、呼伦贝尔、乌兰察布、赤峰、通辽5市和兴安盟、锡林郭勒盟在内的7个东部盟市，同时在帮扶云南昆明、玉溪、保山、丽江4市的基础上，将原由扶的云南曲靖、临沧、普洱3市划归给北京对口帮扶，并新增帮扶青海玉树州和贵州贵阳市。天津在帮扶甘肃的同时将下属的临夏州分别划归给福建的福州、厦门帮扶，陇南则划归给山东的青岛帮扶，并继续帮扶广西百色、河池2市，新增帮扶青海黄南州和贵州黔东南州。上海则继续帮扶云南下辖的大理、楚雄、红河、文山、德宏、迪庆和西双版纳7个自治州，并新增帮扶青海果洛州和贵州遵义市。辽宁省内的沈阳、大连不再承担对口帮扶任务，重点帮扶青海西宁、海东2市和贵州六盘水市。江苏继续帮扶陕西和广西柳州、桂林2市，并新增帮扶青海海南州和贵州铜仁地区(市)。浙江继续帮扶四川省内除甘孜、阿坝、凉山3州外的所有贫困地区，其下辖的杭州、宁波2市则分别继续帮扶湖北恩施州和吉林延边州，并新增帮扶青海海西州和贵州黔西南州。福建继续帮扶宁夏，其下辖的福州、厦门2市则分别帮扶甘肃定西市和临夏州，并新增帮扶贵州毕节地区(市)。山东继续帮扶重庆市东部贫困地区，其下辖的济南、青岛2市则分别继续帮扶湖南湘西州和四川凉山州，并新增帮扶青海海北州和贵州安顺市。广东继续帮扶广西除百色、河池、柳州、桂林以外地级市和内蒙古阿拉善盟及包头、乌海、鄂尔多斯、巴彦淖尔4市共5个西部盟市，其下辖的广州市继续帮扶云南昭通和四川甘孜2市州，深圳市继续帮扶云南怒江和四川阿坝2州，并新增帮扶贵州黔南州。

2016年东西部扶贫协作由“城际结对”完全迈入“省际结对”，结对关系得到进一步扩充，所有东部省份直接参与帮扶发展中西部较为落后的市州。《关于进一步加强东西部扶贫协作工作的指导意见》对原有结对关系进行适当调整。北京、上海2市在分别帮扶云南7个地级市和7个自治州的基础上，分别增加云南昭通市下辖的昭阳、鲁甸、绥江、巧家4个区县和云南怒江州泸水市。云南昭通市下辖的永善、水富、威信、镇雄、大关、彝良、盐津和怒江州的贡山、兰坪、福贡10个县市分别改由广东省的广州、佛山、东莞、中山、江门、惠州、肇庆和深圳、珠海、汕头10个地级市结对帮扶。北京和广东则继续分别帮扶内蒙古东部7个盟市和西部5个盟市，而北京一个市则将继续独自参与帮扶海南省贫困地区、贵州贵阳市和青海玉树州的任务，并新增河北张家口、保定2市和承德市的滦平、丰宁2县以及黑龙江大兴安岭地区。天津则在继续帮扶甘肃除临夏州及定西、陇南2市以外的11个市州和贵州黔东南州、青海黄南州的基础上，新增河北承德市（丰宁、滦平2县除外）为帮扶对象，并取消帮扶广西河池、百色2市。上海在帮扶云南8个自治州的同时，继续帮扶贵州遵义市和青海果洛州。辽宁则重点帮扶贵州六盘水市和青海西宁市。江苏则继续帮扶陕西和贵州铜仁市、青海海南州，并新增青海西宁、海东2市为资金合作地区（2市的对口合作则分别由辽宁和广东负责），取消帮扶广西桂林、柳州2市。浙江则在帮扶四川除“两州”（甘孜、凉山）以外所有贫困地区的基础上增加原由广东深圳市帮扶的阿坝州为帮扶对象，同时将吉林延边州、湖北恩施州由省内宁波、杭州2市独自接管帮扶改为由浙江省内完全接管帮扶，并继续帮扶贵州黔西南州和青海海西州。福建在帮扶宁夏和贵州毕节市的基础上新增青海省辖格尔木市为帮扶对象，甘肃临夏州由厦门市独自接管帮扶改为由福建省内完全接管帮扶。山东在帮扶重庆的基础上，将由济南、青岛2市独自接管帮扶的湖南湘西州和四川凉山州改为由山东省内完全接管帮扶，并继续帮扶贵州安顺市和青海海北州。广东继续帮扶内蒙古西部5个盟市，并完全接管帮扶广西14个地级市（其中包括原由天津帮扶的百色、河池2市和原由江苏帮扶的柳州、桂林2市），新增青海海东市为对口帮扶地区，继续帮扶贵州黔南州。由广州市独自接管帮扶的四川甘孜州已改为由广东省内完全接管帮扶。以上东部9个省市的东西部协作也使得贵州、青海等地区的受帮扶力度进一步扩大。

2021年起整合优化此前结对关系，继续在省际间结对帮扶框架下统筹安排。《关于坚持和完善东西部协作机制的意见》将继续调整优化为一对一的省际间长期固定结对帮扶关系，经济大省江苏、广东和山东和北京、天津、上海等直辖市都有多个帮扶对象，浙江和福建各有一个帮扶对象。由于河北省、吉林省、黑龙江省部分重点城市特别是省会城市已具备帮扶其他地区的实力和条件，因此不再实施省际间结对帮扶。海南省因整体被发展为“省级自由贸易试验区”而取消接受对口帮扶。辽宁省则因2021年以后净上缴税收为负数，取消对口帮扶外省任务。湖北恩施州和湖南湘西州等紧邻西部的完全脱贫地区仍由天津、上海对口帮扶。

二、当前对口帮扶机制有哪些实施路径？

总体来说，对口帮扶主要围绕财政资金支持、产业协作与项目建设、人力资源帮扶三个方面展开，提高受帮扶地区造血能力的意图较为明显。

1、财政资金拨付

财政资金支持的形式通常是省（市）级财政安排的专项用于协作项目的资金。根据各结对省份发布的东西协作资金管理办法，东西协作资金均有明确的使用范围，可大致分为产业协作、消费帮扶、劳务协作、乡村振兴、人才交流和社会事业这六大方向，其中产业协作是东西部协作资金的主要使用方向。例如，今年4月发布的《云南省2023年东西部协作和对口支援工作要点》中安排80%以上的援助资金投向脱贫县产业发展项目，今年北京、上海援滇资金为56.13亿元，其中用于产业协作资金超45亿元，完成了80%以上的规定。

一些省份协作资金的拨付采取了层层下达的方式，将协作资金统一筹措拨付至受帮扶方国库，纳入全省财政预算管理，并将协作资金下达到市级财政部门、省级相关部门。协作项目大多下沉至县级，因此市级财政部门继续将资金下达至县，项目实施单位向项目责任单位提出拨款申请并取得批准后开展项目建设，如果有资金结余则上报市里或省里统筹使用。部分省份则直接安排财政资金拨付至受帮扶方。

从近三年协作资金规模来看，京蒙、沪滇(其中“滇”特指云南省辖8个自治州)、粤黔与浙川四对省份协作资金最多，或与北京、上海、广东和浙江经济体量大、财政收入高有关。近三年京滇、沪滇协作资金规模累计高达255亿元，平均每年保持在60亿元左右。今年北京、上海援滇项目资金已到位56.13亿元，其中97%已拨付至州县。鲁渝、苏青和闽宁协作资金规模最小，每年均不超过10亿元，今年苏青、鲁渝协作资金尚未下达。

2、产业协作与项目建设

除输血式的财政资金拨付以外，近年来对口帮扶政策更加强调培养受帮扶地区的造血能力，产业协作在对口帮扶政策中的重要性不言而喻。一般而言，产业协作通常以引导落地企业、打造受帮扶地区特色产业、推动产业融合与共建产业园区的形式展开，为落后地区培育了一批纳税企业，增强了财政可持续发展的能力，缓解了对发达省份财政资金的依赖，在财政空间有限的背景下或将得到大力推广。产业园区是结对省份之间进行产业协作的载体，能够有效实现资源互补，推进产业的梯度转移。以京滇、沪滇协作为例，双方的平台公司北京中关村、上海临港集团与昆明经投集团分别出资成立京滇昆明新城发展有限责任公司和沪滇临港昆明科技城产业发展有限公司，分别负责京滇昆明新城和沪滇临港昆明科技园的建设与运营。北京、上海的资本、科技优势与云南的资源禀赋得到有效结合，目前已分别有11家京企和12家沪企入驻。完全成熟运营后，预计园区内企业及由京滇昆明新城和沪滇临港昆明科技城公司引入昆明的企业年综合营业收入将超过180亿元，年税收贡献达2.5亿元，对财政收入形成有益补充。

3、人力资源帮扶

人力资源帮扶是对口帮扶机制的重要组成部分。在财政资金、产业和项目等方面进行帮扶以外，派驻相关人才对受帮扶地区开展技术、经验和制度创新的帮扶传授，支持支援地产业发展。在提升就业率方面，依托东部地区劳动密集型产业发展优势开展劳动力定向输出，提高劳动力就业技能，降低受帮扶地区的财政负担。

以京滇、沪滇协作为例，北京、上海每年为云南培养，2000名以上高端技能人才，委派援滇干部和技术人员到云南挂职交流。双方开展劳务协作对接，定向投放就业岗位。《云南省2023年东西部协作和对口支援工作要点》中计划安排300余名干部分别赴北京和上海挂职、2000余名技术人才分别赴北京和上海交流学习、转移到北京和上海的农村劳动力超过7000人、转移到北京和上海的脱贫劳动力超过4000人。