完善构建关系的政策体系、构建与完善的区别
摘要：科技创新是一个复杂、多元的系统工程，需要宏观和微观多主体参与实现协同共治。在高水平科技自立自强的总体目标要求下，科技治理更需要兼顾宏观和微观两个层面，以微观主体为核心推进科技创新建设。本文基于新时期高水平科技自立自强的目标要求，构建科技创新的双层治理体系。其中，宏观治理的核心在于正确处理政府、市场和社会的关系，系统推进宏观政策改革，营造科技创新良好生态环境；微观治理的核心在于通过明晰各主体的功能定位，强化自我组织和协同创新，从而激发内生创新活力。宏微观双层治理需有效贯通，共同推动高水平科技自立自强发展。
0 引言
中国政府高度重视科技创新，党的二十大报告将“实现高水平科技自立自强，进入创新型国家前列”作为2035年发展的总体目标之一。高水平科技自立自强是在国内外复杂形势下我国应对风险挑战和维护国家利益的必然选择，也是未来一个时期科技创新发展的主要方向和根本遵循。与以往的追赶型战略不同，高水平科技自立自强强调原创成果的供给能力、重大命题的破解能力、科技资源的支配能力、科学技术的渗透能力和创新生态的包容能力，要求我们从国家急迫需要和长远需求出发，大幅提高原始创新能力和关键核心技术攻关能力，实现科技经济的有机融合。尤其是在当前新形势下，高水平自立自强不仅有传统的原始创新需求，更要突破一批关键技术，其核心是要推动建立与高水平自立自强相适应的科技治理体系。相比于传统的科技管理，科技治理更强调主体的多样性、创新性和协同共生性，更注重系统性、更强调手段多元化。
党的十八大以来，我国科技治理改革不断推进，取得了显著成效，但从实践来看，一些突出的矛盾和问题依然存在，整体治理效能不高，难以适应高水平自立自强的发展要求，主要体现两个“脱节”。一方面，科技与经济脱节。作为世界最大的制造业国家，产业共性关键核心技术依然没有实现有效突破，核心技术受制于人的局面尚未实现扭转，基础材料、基础零部件、基础工艺和基础软件等技术也严重滞后。虽然企业专利在数量上有很大进步，但是国际认可度整体较低，目前国际核心专利和技术依然掌握在美国、日本、德国等企业的手中。另一方面，制度与创新行为脱节。近年来，我国从各个方面出台了大量科技政策，涉及科技创新发展的方方面面，但是这些政策真正落地生根的较少，上面看着很好看，但是没有落实到微观主体上，政策与创新主体行为存在脱节。2021年中央经济工作会议首次提出科技政策要扎实落地，也反映了当前我国科技政策的落地情况。
本文认为，出现以上问题的核心原因在于目前科技治理体系的主体层次性不够，且忽略了微观主体的创新性，与高水平科技自立自强的发展需求难以匹配。事实上，科技治理是有层次的，一项改革是否有效，不仅取决于宏观层面的顶层设计是否合理，更取决于社会微观主体的行为。没有宏观体制设计，微观主体行为就会因为无章可循而出现混乱：绕过微观主体的改革也只能浮在半空，难以扎实落地。尤其是在高水平科技自立自强的目标要求下，科技治理更需要兼顾宏观和微观两个层面，发挥宏观战略组织和微观创新实现两个层面的作用，处理好政府与市场、社会的关系，推动形成更加高效的组织动员体系和资源配置模式，有效激发微观主体创新内生动力。只有这样，才能实现国家创新体系的有效畅通，打造国际竞争新优势，真正实现高水平科技自立自强。基于此，本文从宏观和微观两个层面出发，构建科技创新双层治理体系，以期为实现高水平的科技自立自强提供参考借鉴。
1 适应高水平自立自强的科技创新双层治理的内涵与逻辑
在传统的自上而下治理模式下，过度的政府干预会造成资源的无效配置。近年来，随着科技创新的重要性不断提升，我国在科技创新领域也逐步形成了简政放权、多主体参与的新治理观。但是，不同领域的治理体系和治理重点不同，政府和社会、市场的协同程度有一定区别，对各主体的协同组织方式要求也有差异。
1.1 科技创新双层治理的内涵
“治理”一词来源于公共管理领域，20世纪90年代以后开始引起国际经济学家、政治学家的广泛关注，国内关于治理理论的研究在近几年开始传播。治理与传统的管理是不同的，它是一种以协商为主的行为，强调政府、企业与社会三者间的协同配合、相互补充。科技治理则是公共治理理念在科技创新领域的延伸，它强调科技管理决策过程中多方主体的参与性和合作性，致力于形成政府、市场、社会和谐共生的治理格局。
《“十四五”规划和2035年远景目标纲要》已明确提出要深入推进科技体制改革，完善国家科技治理体系。有学者基于当前科技创新面临的问题，对科技宏观管理向科技治理转变的必要性进行了论证。还有学者从不同角度对科技治理提出了设想，但普遍从宏观角度出发，一定程度上忽视了微观主体的作用。本文所提出的科技创新双层治理继承了治理和创新治理关于多元协同的理念，同时强化了层次性。将创新治理分为宏观治理和微观治理两个层面，其中宏观治理的核心在于正确处理政府、市场和社会的关系，系统推进宏观政策改革，营造科技创新良好生态环境。但宏观创新环境再好，创新主体内生动力不足也难以将改革真正落地。因此，本文创新性地引入微观治理，其核心在于通过强化自我组织能力，发挥各主体积极性，使其各司其责，进而提升创新效率。同时，宏微观两层治理需要相互协同，宏观政策指导微观主体行为，微观主体落实宏观政策，从而实现创新资源的有效配置。
1.2 适应高水平自立自强的科技创新双层治理逻辑
（1）宏观治理的核心在于正确处理政府与市场、社会的关系。在自立自强背景下，无论是从科技创新的属性看，还是从治理的内涵看，政府、市场和社会的关系都是一个绕不开的命题，其核心在于通过正确处理三者的关系（见图1），推动行政管理向创新治理转变，从而为创新主体提供创新发现、创新保护、创新培育和创新引导的良好环境。
首先，要进一步厘清政府与市场的边界。一是要明晰政府的职责范围，加强顶层设计，明确高水平自立自强的发展方向，在宏观战略层面确定科技创新的重点难点，配置科技资源，依据创新特点赋予各部门、各主体明确的权利和职责，强调各主体的协同性。在明确方向和目标的前提下制定促进科技自立自强的制度体系，包括科研管理制度、知识产权保护制度、财税支持制度等。其中，完善的知识产权保护是推动我国实现高水平自立自强的重要前提，如果没有这样一个有效的制度安排，创新主体在对创新的成本和收益进行权衡时很容易放弃或者不开展创新行为，而是更多地开展模仿式创新活动。同时，在构建基础性制度体系的基础上鼓励制度创新，对于原创性科技创新鼓励创新经费支持模式，对于应用技术类要鼓励使用新的组织模式。二是要强调市场机制的作用，进一步打破垄断，建立公平、开放、竞争、有序的市场环境，更多地采取普惠性政策调动企业等主体的创新积极性，发挥市场对于优秀科技成果的筛选和评价作用。突出企业在技术创新决策、研发投入、科研组织和成果转化上的核心主体地位，主体间合作尊重市场机制，显示主体利益。
其次，要处理好政府与社会的关系。当前科技资源配置存在一个误区，即在一定程度上忽略科研自身的源动力，忽视社会价值实现和科学精神的自我调节作用。科技创新政策要补社会短板，即通过改进社会治理方式，规范社会行为、调节社会群体间的利益关系。强调社会的作用，不简单地拘泥于社会组织，而应是社会治理理念、社会文化、社会调节机制、社会组织等组成的体系。社会治理应该与科研治理“并举”，尤其要强化科研共同体的自治作用，加强社会的“自治理”，有效激发科学家群体的创造力。
（2）微观治理的核心在于明晰主体定位，激发内生活力。科技创新的微观主体是创新实践活动的承担者，是创新活动的发起者和实施者。从创新活动的本质属性看，可以将其归结为以下三性：具有能够承担产业技术创新的功能性：具有在“为我目的”推动下的创造性；具有对自身活动进行自我控制和自我调节的自主性。微观创新主体主要包括企业、高校、科研院所、中介机构和政府，近年来出现的一些新型创新平台也属于创新主体。其中，企业、高校、科研院所和新型创新平台是直接创新主体：政府和中介机构则分别通过制度安排和促进创新连结间接参与到创新活动中。微观治理的核心在于明晰主体定位，激发内生活力，如图2所示。
一是围绕总体目标任务，发挥各自所长。围绕科技自立自强这一总体任务，各主体职能配置和使命定位要有差异性，在差异化的基础上进行体系化的建设，实现职能优势互补。企业是创新系统中最主要的行为主体，应成为创新活动的主要投入主体、创新成果的需求主体。其中，国有企业和大型民企主要开展共性技术研究，部分也开展应用基础研究，大部分中小企业主要开展以应用转化创新活动为主的研究。高校是创新知识、技术和人才的主要供给者，也是科学体系、技术体系和科技创新的源头。科研院所在创新系统中以创新研发为主责，主要向企业提供应用性研究成果，一些院所也提供基础研究成果。新型创新平台的定位介于企业和高校院所之间，以共性技术研发和成果中试、转化为主业。中介机构是创新主体间信息沟通及中介服务的主体，能为创新主体提供技术咨询服务。政府虽然不直接参与具体的创新活动，但可以通过制定制度为创新主体创造良好的政策、资源及法律环境。
二是强化协同合作，鼓励新型合作模式。多主体协同创新是我国发挥制度优势，集中力量办大事的重要体现。新时代多主体协同创新重在围绕国家和区域的重大任务，以企业、科研院所、中介机构等为主体，通过制度创新，充分利用新一代信息技术，实现资源共享、知识共享、利益共享，发挥各自优势，搭建多主体创新的支撑平台，形成创新合力。鼓励通过法人治理机制对创新资源进行配置、对研发成果收益进行分配，既要满足各参与主体的需要，也要保障组织发展所需的必要收入，从而实现自我发展与满足各参与主体需要之间的权衡。
三是建立内部激励约束机制，激发内生活力，尤其是政府举办的机构，要引导其建立明晰的内部激励约束机制。激励机制主要表现为人才选拔机制、经费支持机制和薪酬待遇机制等，其中，薪酬机制是创新主体内部激励的主要牵引，只有保障了薪酬，才能够保障人才创新积极性。约束机制主要表现为内部约束机制和考核淘汰机制，这是保障激励机制能够有效的前提。
（3）宏微观治理需有效贯通。宏微观治理缺一不可，没有宏观治理放权赋能，创新主体的创新活力就会受限；没有微观治理打地基，宏观治理一放就乱。因此，宏微观治理需要协同，而实现宏微观治理协同的关键在于权责匹配（见图3）。一方面，只有权责对等，宏微观治理才能真正打通，否则只能停留在政策层面。比如，针对科研院所进行科研经费管理放权，如果只是一味地放权，而不强调科研绩效的话，就会造成科研经费的浪费。另一方面，宏微观治理激励约束机制是互联互通的。宏观的一些约束机制需要微观主体制定具体的执行方案来拖住；微观主体内部的一些激励机制需要宏观层面为其营造良好的外部环境，包括市场环境、政策环境和文化环境。
2 当前科技创新宏微观治理存在的问题
当前我国的科技创新已取得很大进步，在论文数量、申请专利数目、研发人员规模等方面的指标都已位居世界前列。但是，很多指标只是量的创新，缺乏质的突破，特别是缺乏颠覆性的创新，主要是因为我国尚未形成有效的科技创新双层治理体系，阻碍了高水平科技自立自强的实现。
2.1 宏观治理层面行政化问题突出
（1）科研主体行政化管理问题突出。在传统计划经济向市场经济转型过程中，我国采取了政府引导下的“渐进”模式，而不是依托市场自发形成“自然生态”，其结果必然导致创新主体行为过多依赖于政府行政干预。目前，科研院所、高等院校、平台基地等创新主体基本隶属于不同层级的行政主体，在一定的行政架构下运作。作为主要科技创新力量的大中型企业，也多属国有企业。
比如，受制于条块分割的科技行政管理体制，科研机构建设存在“乱、重、散”现象，浪费和低效问题严重。虽然国家层面已经确立了科研事业单位“去行政化”原则，但长期行政化管理的思维难以在短期内扭转。部分公立科研机构已实行理事会领导下的院所长负责制，但科研机构管理自主权和学术自治权要么受制于行政机关，要么受制于行政化管理。这种建构在行政模式上的事业单位文化，不仅将各种行政规章制度约束套用在科研人员身上，而且将行政的等级文化附加于科研人员和科研活动上，严重抑制了科研人员的积极性。此外，我国的科技中介机构总体发展缓慢，各种中介组织社会化特征模糊，市场化特征也不鲜明，带有较强的行政色彩，专业化机构发育不足、功能不强，难以在大学、研究机构、企业等产学研主体之间建立有效的桥梁。
（2）外部社会创新文化相对缺失。社会文化环境是科技创新的基石，但是长期以来我国的社会文化一直缺乏对科技创新必要的重视。对于15世纪后中国的科技衰落，西方科技史家李约瑟曾提出著名的“李约瑟难题”。这一命题至今还困扰着我国科技创新的发展，在传统大一统集权体制下，相对稳定的政治-经济-社会结构，产生了对市场经济相对隔离的惰性，抑制了个体创新动力，也形成了重实利轻科学的文化特质。特别是在几千年的历史中，我国始终没有萌生知识产权的概念。近代以来，虽积极引进西方技术，但在“中学为体，西学为用”“师夷长技以制夷”等偏狭思想影响下，只注重实用技术的引进，而忽略了科学精神的植入。
改革开放之初，我国注重以经济利益驱动激发改革活力，但忽视了市场经济相应的精神文化建设，个人利益至上、金钱至上的理念对社会思想造成了很大冲击，弱化了商业道德和职业道德，导致各种社会行为被扭曲。在最初的粗放型发展阶段，盈利对技术创新要求低，而到了资本市场初步形成之后，股市和楼市泡沫开始形成，不完善的市场机制产生了极大的投机空间，资本的逐利性引导资本涌向资本市场，异化和扭曲了企业行为。在发展起步阶段，对先进技术的模仿被视为当然，无论是企业还是普通消费者都对知识产权缺乏尊重，习惯免费，政府也有意无意地放松知识产权保护。一旦出现创新，各种仿造商品马上就一拥而上，种种因素致使企业对科技创新缺乏投入热情。
同时，社会文化基础的缺失，也使得以人为本的原则很难贯彻到科技政策的执行过程中。科技管理以计划和项目为中心，无法有效体现人力资本的投入效率。在分配格局上，科研人员的收入水平差异大，与争取的科研项目直接挂钩。而项目制的绩效观一定程度上背离了科研规律，致使一些科研造假现象频频出现，进一步侵蚀了科研创新的社会微观基础，导致社会创新活力不足，影响了全社会创新氛围的形成。
2.2 微观治理层面缺乏面向市场的创新机制
为了实现国家科技创新目标，政府一般通过科技政策和制度来约束、规范和引导社会主体行为。但是，制度是否有效取决于社会主体的行为，而不是制度本身。当前，我国以项目和直接补贴为主的科技管理制度，使创新主体的“创新”行为主要面向政府项目和补贴，由之产生的各种潜规则、资源垄断等严重恶化了科研环境，影响了政策效果。
从科研机构和高校角度看，科研人员开展科研活动主要以项目为中心。没有项目，就没有科研经费，项目结题、科研行为往往也随之终止，极少数能做到自由探索研究，科研创新行为产生异化。同时，科研评价以及科研绩效也与项目规模、项目数量、项目级别挂钩，不仅在一定程度上造成学术垄断，也使得科研人员收入分配出现两极分化，尤其是青年科研人员分配到的资源极少，打击了这一群体的积极性。此外，由于政府、社会与市场的错位和缺位，在追求短期利益的文化氛围下，产学研结合往往也是为了解决短期问题的机械连接。市场导向被简单化、庸俗化理解，本应承担基础科学和产业共性技术研究的各科研院所和高校热衷于追求短期内解决生存问题的应用技术开发，甚至自办企业。科研人员成了追逐市场盈利的“老板”，和企业展开竞争。这不仅影响了基础科学的研究，而且就产业转型升级而言，也制约了共性技术的研发。
从企业角度看，企业创新行为主要围绕政府而不是市场需求。改革开放以来，我国科技创新主要依靠模仿，企业尤其是大型企业依靠模仿他人技术就可以获得高额利润，影响了企业主动开展自主研发的动力。政府科技研发补贴逐年攀升，各种优惠政策也在不断出台，企业创新行为更多地为了戴帽子、争补贴，研发行为开始围绕政府资金定向突破，甚至为此产生造假行为，具有明显的短期性和策略性特征。比如，企业为了实现各类创新资质的认定，获得税收优惠、资金补贴和政府项目，产生了虚构研发支出、购买专利、贴牌创新等系列伪创新行为。在销售环节上也出现了循环转售，反复骗补的现象。一些众创空间、孵化器的政府认定型创新主体仅靠政府补贴就已经盈利，创新的压力和动力严重不足，甚至诱导出一批以套取政府补贴为目的的投资人，导致财政资金严重浪费的同时也没有促进创新。同时，“以企业为主体”中的企业，更多地强调大型企业、国有企业，忽视了占大多数的中小微企业和民营企业，这不利于企业创新主体地位的发挥。
2.3 宏微观治理没有实现有效贯通
目前，我国科技创新宏观治理和微观治理主要是靠政策和项目实现连接。宏观层面主要通过以发布项目指南、搭建新平台来指导微观创新活动，微观主体主要通过争取特惠政策和项目资金来落实宏观改革，其核心是靠资金刺激创新，尚未形成有效的激励约束机制，这也导致微观主体产生了大量策略性政策迎合行为。宏微观治理没有实现有效贯通，宏观改革没有实现有效落地，微观主体创新行为也出现了走偏。同时，科技、经济、财政、审计等多部门有机协同的创新治理格局尚未形成，科技体制改革在一定程度上绕过了高校、科研院所、新兴创新平台等微观主体，大量政策直接诉诸于科技人员本身，忽略了单位主体性，导致大量政策难以有效落地。
3 构建适应高水平自立自强的科技创新双层治理体系的实现路径
3.1 宏观治理层面
（1）加快转变创新治理思维和方式。科技创新是科技与经济深度融合的重要载体，让科技引领未来经济社会发展，政府就必须要转变传统的思维方式。
首先，推进政府管理理念从经济思维向社会思维转变。在机制上对科研人员开展自由研究给予充分的物质保障，同时从社会地位的角度给予科研人员足够的尊重，尽可能激发科研人员主动创新的积极性。
其次，推进政府管理方式从项目管理向营造创新环境转变。全面清理现行政策，对于创新政策过度供给的、不该管的和不利于创新的应坚决退出；对于创新政策不到位、政府缺位的要加紧修改完善。改变以往政府选择几家认为有前景的企业去支持、鼓励其创新的确定性思维模式，代之以不确定性的思维模式，营造公平的创新环境，让市场去发现，让市场去选择。
（2）推动社会创新文化重塑。无论是个体还是社会，相比单纯的物质刺激，更应该重视激发科研人员追求创新的热忱，激发其丰裕的精神动能，即以、道德约束人的行为，以创新、价值实现丰富人的精神需求，只有如此，社会才能持续不断地进步。
首先，塑造有利于激发创新活力的社会文化环境。重视创新发展，强调实事求是、不欺骗、不弄虚作假的科学精神和态度，提高公众的科学素养，着力营造开放包容、鼓励创新、宽容失败的创新文化环境。健全鼓励冒险、容忍风险和管理风险的科研管理方式，在组织、管理和人事政策方面鼓励首创精神，在科研团队中建立竞争协作机制，形成自我改进的科研文化氛围。推进政府树立正确的政绩观，取消创新型企业认定数量与部门考核、职称晋升、岗位聘任、人才评价等考评的挂钩，突出创新质量和创新绩效等指标，推动主体特惠政策向行为普惠政策转变，为企业营造公平竞争的发展环境，让有创新意愿、有创新行为的企业可以在同等条件下公平竞争。
其次，强化社会诚信体系管理。加强诚信的引导和制度约束，加大惩戒力度，推动形成“我要诚信”的社会文化。一方面，推动建立全方位社会信用，尤其是科研信用评价及应用制度。健全科研诚信信用记录和评价制度，完善科研诚信与职称评聘、岗位聘用、项目立项、项目评审、院士增选、人才评价等挂钩机制。另一方面，健全行政性惩罚与社会监督相结合的多元协同治理机制。探索建立科研不端事件的信息披露制度，加快实现惩治结果的信息共享，开展联合惩戒，推动相关处理结果互通互认。建立“伪创新”黑名单制度，严惩造假行为，设计出台“伪创新”联合惩戒机制和政策措施。
3.2 微观治理层面
（1）进一步明确各微观主体职责。构建微观基础，各主体间应做到职责清晰，有序、有机联系，形成合力。无论是从人才的培养与发展角度，还是从社会分工角度，都应以有序分工、有机合作为基本法则，使科学家专心做科研，企业家专注于以创新发展作为企业的动力。
首先，要充分发挥企业市场主体的作用，在应用研究和试验发展上给予支持，并鼓励大型企业、国有企业开展应用型基础研究，支持大中小企业和各类主体融通创新，全面提升企业的自主创新能力，健全企业对基础研究费用投入的稳定增长机制。
其次，科研院所以开展前瞻性、战略性、社会公益性及共性技术等重大科学研究，提供重大创新平台等为主要任务，要推进科研院所“去行政化”改革与构建现代科研院所紧密结合，通过去行政化实现学术自治与行政管理的平衡，让学术权利回归应有的地位。
最后，高校要以培养高层次创新人才和从事基础研究为主，健全学科建设体系，鼓励有条件或者与企业联系紧密的高校开展应用型基础研究。对于以国家实验室为代表的系列新型创新平台，要强化统筹布局，加强各部门之间的统筹协调与沟通联系，理顺管理关系，优化创新平台布局和科技资源配置，避免地方“一哄而上”和重复建设。鼓励按照技术成熟度明确平台功能定位，通过撤、并、转等多种方式，对功能作用相同或相近的科技创新平台进行合理归并，推进各类平台重组和清理，鼓励发展情况不好的平台自动退出。
（2）完善激励约束机制。应建立完善的激励约束机制，做好以下几方面工作。
首先，完善人才选拔机制。建立科研人才选拔机制，探索创新优秀拔尖人才选拔管理机制，用好同行评审机制，选聘出一批视野开阔，具有科学家精神、具备科研潜力和科研热情的专业科研人才。强化市场型创新人才的筛选，选拔出一批具有企业家精神、具备战略眼光、德才兼备、注重实绩、热爱创新的企业管理人才，推动越来越多的企业走向自主创新道路。
其次，完善经费支持机制。进一步优化科研经费结构，提高稳定支持力度，减少竞争性项目数量，加大绩效目标引领的机构式资助力度。实行“以人为本”的科研资助模式，建立健全稳定支持和竞争择优相结合的投入机制。尊重科学研究周期性长、不确定性大、创新性强的特点，平衡好人才评价机制和发挥“人”的创造性之间的关系，为科研人员提供有利于进行原创性探索和交叉性研究的相对宽松自由的科研环境。
再次，完善薪酬待遇机制。构建以知识价值为导向的收入分配体系，提升创新型人才的收入水平，增强人才的获得感和成就感。尤其是对于需要经过长期探索的原创性科研成果，在工资待遇方面更要为其提供充分稳定的保障，可以采用有弹性的年薪制和协议工资制度。进一步深化科技成果权属、转化收益分配等制度改革，激发成果转化主体活力。
最后，完善考核约束机制。强化机构整体绩效考核，确保科研资金的使用效能。改变短期化、工程化思维，加强科研项目的中期管理和评价。明确重点“抓两头，放中间”，抓战略目标和定位的确立与考核评估的执行，强化成果导向的绩效管理。注重分类推进，对基础前沿类机构或平台，要以真正实现基础理论和前沿技术的突破为主要考核依据；对于面向市场的机构或平台，要以创新引领下的长期市场效益为主要考核依据。比如，对基础前沿类科研院所的科研团队需要进行严格的定期考核，考核周期定为3-5年，考核方式要破除“四唯”，采取同行评议的方式，以实验室主任在国际和国内同行中的学术影响力和地位为主要评判标准，未达标的科研团队和实验室主任将直接被淘汰。
（3）建立多样化的协同创新体系。明确职责不是泾渭分明，而是为了更好地发挥比较优势，加强协同创新，服务于科技经济的深度融合。
首先，加快建立企业为主的创新联合体。科研项目立项要么是基于产业发展需求，要么基于国家长期发展战略等来确定。科技资源的配置应打破所有制、政府层级间科技资源的界线，动员全社会科技资源和研发力量，中央与地方科技资源联动，使社会创新主体（如基础研究、应用研究、成果转化及用户方等）联合。积极借鉴日本VLSI研究联合体的做法，充分发挥企业特别是头部创新型企业的引领作用，以“行业共性技术”为核心，打造一批“产业提需求、机构接任务”的创新联合体。高校院所机构提供技术解决方案，并动态给予产业应用的技术指导，科研成果评价由企业决定，避免科研与产业发展需求的两张皮。
其次，推动搭建新型协同科研创新平台。强化多主体协同创新，推动建立多种合作、开放式的研究体系和协同创新平台。鼓励高校院所联合企业共同设立创新研发中心，探索创新组织机制，鼓励平台采用扁平化科研管理组织架构，减少行政层级，增加机构内部的自主权。
最后，进一步提升科技资源开放共享水平。支持各类社会力量尤其是国有企业、领头企业围绕创新需求，开放共享各类创新资源，建设专业化开放平台，并将平台与政府科技管理平台有效链接。深入推动“科创中国”等平台高质量建设，及时总结经验复制推广。进一步畅通行政机关与企事业单位之间信息、资源等创新要素的双向流动渠道，鼓励并推动科技管理人员到高校或科研院所、科技管理部门挂职，推动大中型企业技术骨干到高校或科研机构的实验室、研究院挂职。
3.3 宏观与微观治理的协同方面
建立科技创新驱动的统筹协调机制，强化宏观治理和微观治理之间的互动。牢固树立“一盘棋”的创新思想，以宏观体制改革创新带动微观主体自主创新，推动实现上下联动、左右协同的科技创新格局。整合跨边界、跨领域、跨组织的科研攻关力量，搭建平台，鼓励上下游、横向创新单体形成平等交流合作。突出建立健全科技创新沟通对话机制、科技创新协商机制，尽可能让所有创新单体表达意愿。完善机构领导人选拔机制，选择具有战略领导力、具备主动改革的魄力和战略眼光的高校、科研机构、国有企业和各类平台一把手，赋予足够的自主权，激发其主动创新、主动作为的积极性。推动牵头者与参与者、参与者与参与者之间互生共生，在协同创新的总体目标下统一步伐，推动实现系统创新，形成由共生到再生的创新生态系统。
作者：韩凤芹、陈亚平，中国财政科学研究院
项目来源：国家社科基金项目“加快实现高水平自立自强的科技财政体制研究”（22VRC109）
本文转载自微信公众号中国科技论坛，原载于《中国科技论坛》2023年第9期
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