什么是区域发展战略、什么叫区域发展战略

单良艳 张汉飞

按照党的十九大部署，我们要坚定实施区域协调发展战略，建立更加有效的区域协调发展新机制。这一区域发展新理念表明，我国区域发展的政策导向在坚持推进区域经济一体化发展战略的同时，更加趋向于实现我国区域的协同发展。这一方针政策是对处于“两个一百年”奋斗目标历史交汇期的我国区域发展的新部署，是今后一个时期推进区域发展的行动指南，对我国经济社会发展战略和区域发展格局具有现实的指导意义和深远的历史影响，标志着我国区域发展进入一个新的发展阶段。

坚定实施区域协调发展战略，要加大力度支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的发展。老少边穷地区的发展在十九大报告中放在了区域协调发展战略的第一位置，体现了党中央加快发展我国特殊类型困难地区、决胜全面建成小康社会的坚强意志。新中国成立以来特别是经过改革开放近40年的发展，这些地区的经济社会建设取得了巨大的成就，各地纵向比变化巨大，人们在发展中也得到了很多实惠。但是，由于自然或历史原因，区域资源禀赋参差不齐：或面临产业结构单一的问题，比如传统产业尤其是以粮食作为主要产业的地区；或由于发展环境和交通条件差，原本就是最不发达地区，比如我国592个国家扶贫重点县主要分布在中西部地区，农民人均纯收入仅为全国平均水平的一半左右，经过多年的扶贫开发，容易脱贫的地区基本脱贫，继续扶贫攻坚的难度越来越大。

实施区域协调发展战略的一个重要目的就是解决老少边穷等特殊困难地区在开发和发展中存在的问题。要根据老少边穷等特殊困难地区的不同情况和困难，采取不同的措施分别予以解决。要加大投资力度，加大财力转移力度，支持老少边穷地区提高基本公共服务能力、改善基础设施条件、加强生态环境建设、培育发展优势特色产业，创造老少边穷地区加快发展的内外条件，促使老少边穷等特殊困难地区经济较快增长。要建立对欠发达地区资源开发和生态破坏的补偿机制。要采取特殊措施，推进新疆等少数民族区域、边疆区域实现跨越式发展，确保边疆巩固、边境安全、长治久安。

坚定实施区域协调发展战略，要强化举措推进西部大开发形成新格局，深化改革加快东北等老工业基地振兴，发挥优势推动中部地区崛起，创新引领率先实现东部地区优化发展。这一针对不同板块的区域发展方针，考虑了不同板块的不同发展条件、发展基础和发展潜力，进一步加强分类指导，统筹我国东部、中部、西部、东北四大综合区域的空间竞争与合作，深入推进西部大开发，全面振兴东北地区等老工业基地，大力促进中部地区崛起，积极支持东部地区率先发展，引领各个区域从整体上把握功能定位和发展方向，促进区域优势互补和良性互动，使区域协调发展战略的内容更加具体、更具操作性，推动四大区域空间实现协调发展。

具体而言，以增强自我发展能力为主线，以改善民生为核心，以科技进步和人才开发为支撑，更加注重基础设施建设，更加注重生态环境保护，更加注重资源优势转化，把深入实施西部大开发战略放在区域协调发展战略的优先位置，推进西部大开发形成新格局。通过加快建立和完善现代产业体系，深化国有企业改革、改组、改造，强化资源节约和生态环境保护，促进资源型城市可持续发展，加快东北地区等老工业基地全面振兴，使其焕发出新的生机和活力。发挥中部地区承东启西的区位优势、综合资源优势以及工业基础、科技实力的比较优势，巩固提升中部地区作为全国重要粮食生产基地、能源原材料基地、现代装备制造及高技术产业基地和综合交通运输枢纽的地位，有序承接东部地区和国际产业转移，促进人口、产业有效集聚，不断增强发展的整体实力和竞争力，大力促进中部地区在承东启西中全面崛起。积极支持东部地区在改革开放中先行先试，在转变经济发展方式、调整经济结构和自主创新中走在全国前列，着力提高科技创新能力，着力培育产业竞争新优势，着力推进体制机制创新，提升东部地区参与国际合作竞争的层次，率先完善社会主义市场经济体制，在率先发展中探索路子、积累经验，发挥东部地区对全国经济发展的重要引领和支撑作用。

坚定实施区域协调发展战略，要以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化。从城市经济学的角度讲，城市群是多中心结构，有利于防止把城市功能过于集中于一个超大城市而带来的“城市病”。城市群以其独特的优势日益成为全球城市化发展的主流。要构建大中小城市和小城镇协调发展的城市群，强化大城市对中小城市的辐射和带动作用，加快城际快速交通体系建设，推动大中小城市和小城镇之间基础设施、生态保护和产业分工等联动协调发展，形成城市群内功能分工清晰、产业定位互补、基础设施互联、人员往来便捷的整体性城市网络。

农业转移人口市民化是推进形成大中小城市和小城镇协调发展城镇格局的关键。但农民工市民化不能理想化地寄托于政府外力实施的政策突变（如户籍制度并轨的“休克疗法”或土地换社保的“惊险一跃”等）所发挥的疏通和引导作用，其进程快慢更重要的是取决于农民工在当农民工和转为市民两者之间进行动态的成本和收益权衡。要建立健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩、城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩、中央预算内投资安排向吸纳农业转移人口落户数量较多的城镇倾斜的“三挂钩”激励机制。要促进人口超载的超大型城市疏解人口，同时增强中小城市功能、提高中小城市的综合承载力，积极稳妥推进资源在中小城市和大城市之间均衡配置，建立健全农业转移人口市民化成本分担等引导机制，为农民工融入城市创造外部条件。

坚定实施区域协调发展战略，要以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”推动京津冀协同发展，高起点规划、高标准建设雄安新区。京津冀地域面积21.6万平方公里，人口1.1亿，是我国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强、吸纳人口最多的区域之一。但是，京津冀地区京津两极过于“肥胖”，周边中小城市过于“瘦弱”，尤其是北京“大城市病”突出，水资源匮乏，人口规模已接近天花板，京津冀内部区域发展差距悬殊，发展不平衡问题突出。

疏解非首都功能是推动京津冀协同发展的核心问题。雄安新区是以习近平同志为核心的党中央积极疏解北京非首都功能、推进实施京津冀协同发展的重大决策，是千年大计、国家大事。要坚持“世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位”的理念，将雄安新区建设成贯彻创新、协调、绿色、开放、共享五大新发展理念的示范区。按照中央部署，雄安新区要抓好建设绿色智慧新城、打造优美生态环境、发展高端高新产业、提供优质公共服务、构建快捷高效交通、推进体制机制改革、扩大全方位对外开放等七大重点任务，建设绿色生态宜居新城区、创新驱动发展引领区、协调发展示范区、开放发展先行区。

坚定实施区域协调发展战略，要以共抓大保护、不搞大开发为导向推动长江经济带发展。整体上看，长江流域缺乏区域经济应有的整合与联动，区域内存在大量的重复建设、过度投资、地方保护等，相互之间竞争多于合作。随着开发强度的加大，长江经济带生态环境形势日趋严峻。长江流域环境治理，需要长江上中下游各区域之间大力协作配合，综合进行，不能各搞一套。推动长江经济带区域协调发展的一个重要考量，就是共抓大保护、不搞大开发，整治建设长江流域的生态环境，建设沿江绿色生态走廊，从根本上改善长江流域的生态环境，“确保一江清水绵延后世”，确保整个长江流域地区的可持续发展。在此基础上，加强在发展规划、基础设施、市场准入、要素流动、沿江产业、城镇布局等方面的协调互动力度，以力戒资源重复配置、竞争盲目无序等大开发弊端。长江流域经济带区域合作还处于起步阶段，随着合作的不断推进，长江流域经济带区域合作将从松散型向紧密型的合作模式过渡，而这种过渡必须伴随更加有效的区域协调发展新机制的不断创新完善。

坚定实施区域协调发展战略，要支持资源型地区经济转型发展。资源型地区经济转型问题是区域经济发展中一个重要而特殊的问题，是一个世界性难题。资源型地区经济转型是关系到国计民生、社会稳定与发展的重要问题，推动资源型地区经济转型是我国在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下，实施区域协调发展战略的重要方面，实现全面建成小康社会奋斗目标的必然要求。要深入贯彻落实党的十九大精神，按照“五位一体”总布局，以深化供给侧结构性改革为主线，进一步深化改革开放，依靠体制机制创新，统筹推进新型工业化和新型城镇化，培育壮大接续替代产业，加强生态环境保护和治理，保障和改善民生，建立健全可持续发展长效机制；坚持统筹协调、分类指导，努力化解历史遗留问题，破除城市内部二元结构，加快资源枯竭型城市转型发展，有序开发综合利用资源，提升城市综合服务功能，促进资源富集地区协调发展，走出一条有中国特色的资源型地区可持续发展之路。

坚定实施区域协调发展战略，要坚持陆海统筹，加快建设海洋强国。我国是海洋大国，海洋在国家发展大局和对外开放中具有十分重要的地位，必须坚持陆海统筹，加快建设海洋强国。随着海洋经济的迅速发展，拓展蓝色经济空间的重要性日益显现。坚持陆海统筹实施区域协调发展战略，这对于优化空间结构、拓展区域发展新空间，对推动海洋经济持续健康发展，对维护国家主权、安全、发展利益，对实现全面建成小康社会目标，进而实现中华民族伟大复兴都具有重大而深远的意义。要以“一带一路”建设为重点，形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局。要加快水污染防治，实施流域环境和近岸海域综合治理。要加大生态系统保护力度，强化湿地保护和恢复。要加快发展海洋经济，优化海洋产业结构，促进海洋产业成为支柱产业，为建设海洋强国奠定坚实基础。深入实施以海洋生态系统为基础的综合管理，加大对海岸带、沿海滩涂保护和开发管理力度。统筹运用各种手段维护和拓展国家海洋权益，维护好我国管辖海域的海上航行自由和海洋通道安全。

总之，党的十九大报告根据我国社会主要矛盾的变化，立足于解决区域发展不平衡不充分的问题，将区域、城乡、陆海等不同类型、不同功能的区域纳入国家战略层面统筹规划、整体部署，通过推动建立更加有效的区域协调发展新机制推动区域互动、城乡联动、陆海统筹，历史方位更为全面，时代视角更为系统，区域发展的协同性和整体性进一步凸显，各层面区域战略的联动性和全局性进一步明确，必将进一步开创我国区域协调发展的新局面。

（单良艳：北京理工大学；张汉飞：中央党校研究员）